N^° 3255

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1)
sur les services de l'État à l'étranger

ET PRÉSENTÉ

par M. Éric Woerth, Rapporteur,
et M. JÉrÔme Chartier, Rapporteur spécial,

Députés.

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MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux,

Présidents.

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 5

PROPOSITIONS DE LA MISSION 7

I.- LES SERVICES DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER : UNE ARCHITECTURE À REMODELER 11

A.- UNE PRÉSENCE DE LA FRANCE ENCORE FOISONNANTE 11

1.- La multiplicité des porte-parole de la voix de la France 11

2.- Des réseaux hétérogènes à l'évolution contrastée 12

a) Des réseaux traditionnels en contraction 12

b) De nouveaux réseaux en expansion 13

3.- Un effort financier important dont les priorités géographiques doivent être revues 15

B.- LA CONCENTRATION DES ENJEUX HUMAINS ET FINANCIERS ENTRE TROIS GRANDS RÉSEAUX 19

1.- Les réseaux du ministère des Affaires étrangères 19

a) Le réseau diplomatique 19

b) Le réseau consulaire 21

c) Le réseau culturel et de coopération 27

2.- Le réseau du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie 35

a) La rationalisation du réseau 36

b) Le développement de partenariats 38

3.- Le réseau du ministère de la Défense 45

II.- UN IMPÉRATIF : GAGNER EN COHÉRENCE ET EN EFFICACITÉ 49

A.- L'EXIGENCE DE COHÉRENCE 49

1.- Renforcer la coordination interministérielle 49

2.- Coordonner notre présence sur le terrain 52

3.- Une présence plus visible pour une action plus claire 56

B.- L'EXIGENCE D'EFFICACITÉ 61

1.- Affirmer le rôle de l'État comme stratège et autorité de tutelle 61

a) La définition d'une stratégie 61

b) L'exercice de la tutelle 65

2.- Assurer la diffusion d'une culture de gestion 69

3.- Dynamiser la gestion des ressources humaines 71

a) La diversification des profils de recrutement et des fonctions exercées par les diplomates 72

b) Le développement des postes mixtes 73

c) La modernisation et l'harmonisation de la politique salariale 74

4.- Mutualiser les moyens humains et matériels 75

a) La fusion des structures administratives et financières 75

b) Le rapprochement des moyens matériels 79

EXAMEN EN COMMISSION 81

AUDITIONS 87

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 87

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 89

LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS 211

INTRODUCTION

Le dispositif de représentation de la France à l'étranger figure parmi les plus denses au monde : notre pays est présent dans 161 pays, alors que les Nations Unies comptent 191 États membres.

D'un coût estimé à 8 milliards d'euros, l'action extérieure de la France prend de multiples formes (présence physique, subventions, prêts, dons...) et se caractérise par la diversité de ses champs d'action (diplomatie ; activité consulaire ; action culturelle, scientifique et technique ; coopération pour le développement ; promotion des intérêts économiques ; défense ; sécurité ; justice...). À ces différents domaines d'influence correspondent autant de réseaux, plus ou moins structurés.

Afin de prendre pleinement la mesure des enjeux politiques, humains et financiers associés à l'action extérieure de la France, votre Rapporteur a retenu une acception large des services de l'État, incluant les opérateurs (associations, établissements publics...) qui agissent dans le cadre de la politique étrangère de notre pays et bénéficient de subventions publiques.

Après avoir éprouvé, dans un premier temps, un sentiment de vertige face au foisonnement des réseaux de l'État et à la diversité des acteurs publics à l'étranger, votre Rapporteur estime que la plupart des responsables publics ont pris conscience de la nécessité de rationaliser l'organisation de la présence française à l'étranger. Les réseaux évoluent, géographiquement et fonctionnellement. Ils font l'objet de nombreuses expérimentations (postes à compétences multiples, collaborations avec nos partenaires européens, regroupement de certaines fonctions...).

Mais la tâche est immense. Notre présence à l'étranger correspond davantage à un héritage qu'à une vision d'avenir. Elle ne résulte pas d'une stratégie clairement définie et son évolution n'apparaît pas véritablement maîtrisée. Le caractère large et diffus de notre influence à l'étranger constitue, en outre, un facteur de dispersion des moyens financiers et nuit à la clarté du message de politique extérieure que souhaite délivrer notre pays. L'administration française doit, enfin, se garder de reproduire à l'étranger les rivalités et les dysfonctionnements qui l'affectent sur le territoire national.

La recherche d'une plus grande efficience dans l'action extérieure de la France rend aujourd'hui indispensable un effort de réflexion stratégique et de coordination, entre les ministères et sur le terrain. Il s'agit ainsi d'assurer la cohérence, la visibilité et l'efficacité de notre présence à l'étranger.

C'est le sens des propositions formulées par la Mission d'évaluation et de contrôle, qui feront l'objet d'un suivi particulier de la part de votre Rapporteur spécial.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

I.- rationaliser l'organisation des réseaux

A.- Orientations générales

- Accélérer la restructuration du dispositif de représentation de la France à l'étranger : recentrer son action en Europe sur le domaine diplomatique ; mettre l'accent sur l'influence politique et culturelle dans les pays soumis à des régimes politiques durs, sur la présence économique dans les pays émergents et sur le développement dans les pays très pauvres et les pays de la zone de solidarité prioritaire (proposition n° 2).

- Développer, approfondir et encadrer les partenariats entre les structures de représentation française (ambassades, consulats, établissements culturels à autonomie financière et Alliances françaises) et leurs homologues de l'Union européenne. En particulier, mettre en place, à titre expérimental, des équipes diplomatiques franco-allemandes (propositions n° 3, 12 et 21).

- Encourager le développement des postes mixtes (proposition n° 64).

- Supprimer les « doublonnements » de postes parmi les services de l'État à l'étranger (proposition n° 1).

B.- Réseau consulaire

- Limiter, au sein de l'Union européenne, la présence consulaire aux sections consulaires des ambassades. Accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers vers les pays soumis à une forte pression migratoire et vers les pays émergents (propositions n° 6 et 7).

- Supprimer les consulats d'influence (proposition n° 4).

- Développer et valoriser le réseau des agences consulaires (proposition n° 5).

- Centraliser, par zone géographique, l'élaboration des passeports et visas (proposition n° 8).

- Favoriser un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur dans le domaine de la délivrance des visas (proposition n° 9).

- Investir massivement dans les téléprocédures et installer des bornes électroniques dans des lieux stratégiques fréquentés par les Français à l'étranger. Mettre en place, au sein des postes consulaires, un numéro de téléphone unique « SOS France », réservé aux Français (propositions n° 10 et 11).

C.- Réseau culturel

- Recentrer l'action des établissements culturels et des Alliances françaises sur l'enseignement de la langue française et l'offre d'équipements culturels (proposition n° 15).

- Réduire le réseau des établissements culturels en Europe et favoriser les partenariats avec les institutions locales. Redéployer le réseau culturel vers les zones les plus dynamiques économiquement, comme l'Asie, les pays d'Europe centrale et orientale, la Russie et le Moyen Orient. Maintenir une présence culturelle physique dans les pays dominés par un régime autoritaire ou caractérisés par une grande pauvreté (propositions n° 14, 16, 17 et 18).

- Fonder le redéploiement de notre réseau culturel sur les Alliances françaises et attribuer le label « Alliance française » selon des critères plus stricts (propositions n° 19 et 20).

- Mettre fin, d'ici à 2007, à la coexistence au sein d'une même ville, d'un centre ou institut culturel et d'une Alliance française (proposition n° 13).

D.- Réseau économique

- Rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères (proposition n° 23).

- Accentuer le mouvement de réduction des effectifs, en particulier dans les pays européens, et leur redéploiement vers les zones les plus dynamiques économiquement (proposition n° 22).

- Mener une stratégie d'ensemble pour que chaque institution du réseau économique concentre son action sur les domaines où elle dispose d'un avantage comparatif. Donner aux missions économiques un rôle plus stratégique d'animation, d'arbitrage et de contrôle de la politique de soutien aux entreprises et confier les missions d'expertise et de prospectives économiques à des pôles régionaux, voire à des organismes d'études extérieurs. Associer de manière plus étroite les chambres de commerce et d'industrie au dispositif de soutien aux exportations : en particulier, accentuer les synergies entre le réseau public et les chambres de commerce franco-étrangères dans le domaine de l'accompagnement des entreprises et renforcer leurs moyens financiers (propositions n° 24, 25, 26, 27 et 30).

- Mieux intégrer les conseillers du commerce extérieur français au dispositif public d'appui (proposition n° 28).

- Développer et renforcer les partenariats avec les fédérations professionnelles (proposition n° 29).

E.- Réseau de la défense

- Rattacher les missions de coopération militaire et de défense au ministère de la Défense (proposition n° 31).

- Adapter le dispositif du ministère de la Défense à l'étranger en fonction d'objectifs recentrés et renforcer l'interdisciplinarité des compétences des attachés de défense et des attachés d'armement (proposition n° 32).

- Lancer une concertation entre les pays européens, afin de rationaliser nos représentations militaires réciproques (proposition n° 33).

II.- coordonner l'action de la France à l'étranger

A .- Renforcer la coordination interministérielle

- Mettre en place, auprès du Premier ministre, une structure de pilotage de l'action extérieure de l'État, qui associe les ministères et opérateurs publics intervenant à l'étranger. Les ambassadeurs, qui seraient rattachés à cette structure, en seraient les représentants sur le terrain (proposition n° 36).

- Créer, au sein du budget de l'État, une mission interministérielle regroupant l'ensemble des moyens consacrés par la France à son action extérieure. À court terme, enrichir le document de politique transversale, notamment à partir des données figurant dans le « jaune » budgétaire, qui devrait alors être supprimé (proposition n° 37).

- Inclure les opérateurs publics (établissements publics, groupements d'intérêt public...) intervenant à l'étranger dans le champ de compétence du CIMEE (proposition n° 34).

- Clarifier et uniformiser les instructions relatives aux nominations des chefs de services extérieurs (proposition n° 35).

B.- Animer la présence française sur le terrain

- Étendre les dispositions du décret n° 79-433 du 1^er juin 1979 aux antennes des établissements publics à l'étranger et développer des conventions de partenariat avec ces établissements (proposition n° 43).

- Faire de la conférence d'orientation budgétaire une enceinte de pilotage des moyens financiers consacrés à l'action extérieure de la France dans un pays considéré. Soumettre à l'avis de l'ambassadeur les projets de budget des services de l'État à l'étranger (propositions n° 41 et 42).

- Élaborer un plan d'action de l'ambassade de manière concertée avec les représentants des différents ministères et les principaux opérateurs représentés dans le pays. Définir de manière concertée le plan de communication de l'ambassade et adopter une charte graphique commune (propositions n° 44 et 45).

- Favoriser les rapprochements entre les services de l'État (regroupement sur un même site, rapprochement des réseaux de communication, harmonisation des systèmes comptables et informatiques et prise en compte de la dimension interministérielle dans le système d'information Chorus) (propositions n° 39, 40 et 69).

- Rendre obligatoire la communication aux ambassadeurs des lettres de mission des attachés spécialisés et des directeurs d'établissement à autonomie financière (proposition n° 38).

C.- Accroître la visibilité de l'action française

- Pour le réseau culturel : intégrer au sein de l'opérateur CulturesFrance, dans un premier temps à titre expérimental, les centres et instituts culturels ainsi que les Alliances françaises et réduire à une seule dénomination le nombre d'appellations des établissements à autonomie financière. Créer, à partir du nom « CulturesFrance », une « marque » de référence de l'action culturelle française à l'étranger (propositions n° 46 et 47).

- Pour le réseau d'enseignement français : hiérarchiser les missions du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Améliorer l'attractivité de l'enseignement supérieur français en généralisant les centres pour les études en France et en facilitant l'accueil en France des anciens élèves étrangers du réseau (propositions n° 48, 49 et 50).

III.- renforcer l'efficience de l'action de la France à l'étranger

A.- Redéfinir le rôle de l'État

- Transformer la DGCID en une direction chargée de la réflexion stratégique et du contrôle de la mise en œuvre des volets culture, éducation et développement de la politique étrangère de la France. Organiser cette nouvelle direction, composée d'une cinquantaine de personnes, en deux pôles, l'un chargé du rayonnement culturel, l'autre consacré aux politiques de développement. Renforcer la capacité de la DGCID à exercer sa mission de tutelle par la formation de ses personnels et la mise en place d'outils de gestion performants. Confier la mise en œuvre de la politique définie par la DGCID à deux opérateurs, l'AFD dans le champ de la coopération et de l'aide au développement et CulturesFrance dans le domaine culturel (propositions n° 52 et 55).

- Clarifier le partage des compétences entre la DGCID et l'AFD. Revoir l'organisation des services de coopération et d'action culturelle, afin de tirer les conséquences des transferts de compétences intervenus dans le secteur de la coopération (propositions n° 53 et 54).

- Conclure avec chaque opérateur de la politique culturelle et de coopération un contrat de performance comportant des objectifs précis et mesurables, dont la mise en œuvre devra faire l'objet d'un compte rendu détaillé auprès des services du ministère (proposition n° 56).

- Ouvrir la direction collégiale du ministère des Affaires étrangères à deux personnes issues du secteur privé (proposition n° 51).

B.- Assurer la diffusion d'une culture de gestion

- Fixer à chaque établissement à autonomie financière un objectif précis en matière d'autofinancement, défini en fonction des particularités de son environnement ; sanctionner son absence de respect par une diminution de la subvention du ministère (proposition n° 59).

-  Améliorer la formation des directeurs de centres et d'instituts culturels en matière de gestion et doter ces établissements d'outils de gestion adaptés (proposition n° 60).

C.- Dynamiser la gestion des ressources humaines

- Diversifier le recrutement des ambassadeurs et organiser leur affectation en fonction des priorités de la politique de la France dans chaque pays (proposition n° 62).

- Créer, au sein de la Direction des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères, une cellule chargée du placement des personnels d'encadrement supérieur auprès de structures publiques et privées (proposition n° 61).

- Mettre en place une politique de recrutement des responsables de centres et instituts culturels fondée sur la diffusion de fiches de postes précises, une sélection objective des candidats à partir de la présentation de leur projet de développement de l'établissement, et un niveau minimum de compétences en matière de gestion et de langues. Accorder des mandats, renouvelables, d'une durée de quatre ans aux directeurs de centres et instituts culturels (propositions n° 57 et 58).

- Exiger des conseillers culturels d'avoir eu une expérience de directeur d'établissement à autonomie financière ou d'Alliance française (proposition n° 63).

- Harmoniser les rémunérations et les avantages matériels des agents expatriés en poste à l'étranger, ainsi que les niveaux de primes des agents en administration centrale. Harmoniser les conditions d'emploi et de rémunération des recrutés locaux au sein d'un même poste (propositions n° 65 et 66).

- Développer la rémunération au mérite des agents en poste à l'étranger (proposition n° 67).

D.- Mutualiser les moyens humains et financiers

- Généraliser les SAFU ministériels d'ici à 2007 et étendre le dispositif à tous les services de l'État à l'étranger d'ici à 2008 (proposition n° 68).

- Mutualiser les achats des différents services de l'État à l'étranger présents dans un même pays et regrouper les achats des établissements culturels à autonomie financière au niveau d'un pays ou d'une zone géographique (propositions n° 70 et 71).

- Harmoniser le niveau des moyens mis à la disposition des services de l'État à l'étranger (proposition n° 72).

I.- LES SERVICES DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER :
UNE ARCHITECTURE À REMODELER

Le réseau de la France à l'étranger est le deuxième au monde, après celui des États-Unis. Animé par une multitude d'intervenants publics, il traduit la diversité des champs d'influence de notre pays. Toutefois, le foisonnement des réseaux de l'État à l'étranger, source d'une dispersion des moyens, peut être préjudiciable à l'expression de la politique extérieure de la France. Une plus grande rigueur doit donc présider à l'évolution de notre représentation à l'étranger.

A.- UNE PRÉSENCE DE LA FRANCE ENCORE FOISONNANTE

La présence française à l'étranger est assurée par une multiplicité d'intervenants publics. Parmi eux, les services de l'État connaissent un développement inégal, qui ne répond pas à une stratégie clairement définie.

1.- La multiplicité des porte-parole de la voix de la France

L'action extérieure de la France prend de multiples formes (représentation physique, subventions, prêts, dons...) et fait intervenir de très nombreux acteurs.

Parmi les intervenants publics à l'étranger, on trouve, en premier lieu, les services du ministère des Affaires étrangères et ceux des autres départements. Très diversifié, le réseau administratif recouvre 18 catégories d'implantations avec un total de 785 services répartis dans 161 pays. Disposent ainsi d'un ou de plusieurs réseaux, plus ou moins importants, le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, le ministère de la Défense, le ministère de l'Intérieur, le ministère de la Justice, les ministères en charge des affaires sociales, le ministère de l'Équipement, des transports, du tourisme et de la mer et, enfin, le ministère de l'Agriculture et de la pêche.

Ce réseau administratif est relayé par d'autres réseaux institutionnels français ou associant des Français et des nationaux, comme ceux de l'Agence française de développement, de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, des centres culturels et de recherche, des Alliances françaises, d'EDUFRANCE, de l'Agence pour le développement international des entreprises (UBIFRANCE), de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), de la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), des chambres de commerce et d'industrie ou, encore, de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Le cas des écoles françaises de l'étranger (écoles françaises d'Athènes, de Madrid et de Rome, École française d'Extrême-Orient et Institut français d'archéologie orientale) est particulier : établissements publics administratifs, ils ne constituent pas, à proprement parler, un réseau.

De nombreuses associations œuvrent aussi en faveur de la présence française à l'étranger, parmi lesquelles l'Association française pour l'action culturelle (AFAA), l'Association française pour la diffusion de la pensée française (ADPF), Unifrance, chargée de la promotion du cinéma dans le monde ou, encore, Egide, qui gère les programmes de mobilité internationale de l'État.

Plusieurs grands établissements publics français, comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou encore le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ont par ailleurs développé de manière autonome leurs propres structures de coopération à l'étranger, organisées le plus souvent sous forme de délégations.

S'ajoutent à cet inventaire les collectivités territoriales qui, dans le cadre de la coopération décentralisée, interviennent sous des formes diverses, les plus audacieuses créant des antennes permanentes chargées de promouvoir leurs intérêts.

Ainsi, la France bénéficie d'une présence large mais diffuse, dont l'efficacité suppose une coordination forte.

2.- Des réseaux hétérogènes à l'évolution contrastée

Le réseau administratif français comprend 785 services ou structures administratives en 2004 contre 748 en 1999. Cette hausse globale de 5 % recouvre des évolutions contrastées selon les réseaux considérés.

évolution du réseau administratif français à l'étranger

Source : ministère des Affaires étrangères.

Alors que les ministères possédant les réseaux les plus anciens et les plus importants ont cherché à contenir l'évolution de leurs dispositifs depuis la fin des années 1990, plusieurs ministères ont récemment développé leur présence à l'étranger de manière soutenue.

a) Des réseaux traditionnels en contraction

Tout d'abord, les réseaux les plus importants, relevant des ministères des Affaires étrangères (47 % des implantations de l'État à l'étranger), de l'Économie, des finances et de l'industrie (23 %) et de la Défense (14 %), se sont globalement stabilisés.

Le ministère des Affaires étrangères a procédé à une forte diminution de ses effectifs expatriés à l'étranger : - 18 % depuis 1993. Toutefois, ses différents réseaux ont connu des évolutions contrastées : le nombre d'implantations des réseaux diplomatique et culturel a très légèrement progressé tandis que le réseau consulaire s'est réduit.

Les effectifs globaux du réseau du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie à l'étranger ont diminué de 12 % entre 1995 et 2005. Si le nombre d'implantations du réseau a été maintenu sur la période 1999-2004, son organisation a été profondément modifiée depuis 2002. Cette évolution s'est traduite, d'une part, par la création de services économiques à compétence régionale et de missions économiques regroupant l'ensemble des services du ministère et, d'autre part, par une externalisation de ses activités vers des opérateurs comme UBIFRANCE et l'AFII.

Si le ministère de la Défense a peu modifié son réseau d'action extérieure, il en a réduit les effectifs.

Compte tenu de leur taille, largement supérieure à celle des réseaux des autres départements ministériels, et des enjeux budgétaires qui y sont associés, votre Rapporteur reviendra plus en détail sur l'évolution de ces réseaux.

b) De nouveaux réseaux en expansion

En sens inverse, plusieurs ministères, traditionnellement peu représentés à l'étranger, développent depuis quelques années leur présence à l'étranger de façon soutenue. Leurs réseaux demeurent encore de taille modeste, à l'exception toutefois de celui du ministère de l'Intérieur, qui connaît une croissance forte depuis le début des années 1990.

Le réseau du ministère de l'Intérieur (Service de coopération technique internationale de police - SCTIP), chargé de la coopération policière, est ainsi passé de 48 implantations en 1993 à 100 implantations, animées par 237 agents (fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie) en 2005. Selon le ministère de l'Intérieur, ce réseau représente un coût de près de 25 millions d'euros (incluant les rémunérations des personnels expatriés et recrutés locaux et les dépenses de fonctionnement en administration centrale et dans les postes).

La répartition géographique du réseau montre que l'Europe et l'Afrique sont actuellement les deux zones prioritaires de l'action du SCTIP.

Le réseau du ministère de la Justice, plus récent, est de taille modeste. La présence du ministère à l'étranger est assurée par 82 agents (27 experts nationaux détachés auprès d'institutions internationales, 19 magistrats ou greffiers en chef placés auprès des ministères de la justice locaux, 18 magistrats dans les juridictions internationales, 5 conseillers auprès des représentations permanentes et 13 magistrats de liaison et conseillers en ambassade). Présents dans les ambassades, ce sont ces derniers qui constituent véritablement le « réseau » du ministère à l'étranger. Si votre Rapporteur a obtenu une description détaillée des postes, il n'a en revanche pas eu d'estimation du coût de la représentation du ministère de la Justice à l'étranger.

L'action internationale du ministère de l'Agriculture et de la pêche mobilise directement et indirectement 336 agents et représenterait un coût estimé à 51 millions d'euros (correspondant aux rémunérations des personnels et au financement direct des réseaux UBIFRANCE et Sopexa). Parmi ces 336 agents, certains ont des activités plus économiques (15 attachés agricoles et 9 adjoints sont intégrés dans les missions économiques), d'autres une action s'insérant davantage dans le cadre de la coopération et de l'aide publique au développement (18 assistants techniques au sein des services de coopération et d'action culturelle, 8 dans les agences extérieures du CIRAD et 5 dans des agences de l'AFD).

Les ministères chargés des affaires sociales (Emploi, cohésion sociale et logement, Santé et solidarité) développent également un réseau constitué de « conseillers aux affaires sociales », qui serait au nombre de 20 selon les informations fournies par le ministère des Affaires étrangères, les ministères concernés n'ayant pas répondu au questionnaire envoyé par votre Rapporteur.

Pour sa part, le ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer assure une représentation à l'étranger très diversifiée, qui correspond aux nombreuses missions dont il a la charge. Cette présence est animée par des « conseillers transport » placés auprès des représentations permanentes (3 « conseillers transport » et un adjoint ingénieur) et des ambassadeurs (3 « conseillers équipement transport » à Washington, Madrid et Berlin) ainsi que des « conseillers maritimes » (3 à Londres, Dakar et Malte). Par ailleurs, en vertu d'une convention signée avec la DGTPE, le ministère dispose de 15 postes d'« attachés équipement transport » dans le réseau des missions économiques, parmi lesquels 13 ⁽¹⁾ sont actuellement pourvus. Enfin, le ministère dispose de 20 experts nationaux détachés auprès de l'Union européenne et de 13 fonctionnaires placés en échange. Maison de la France, en charge de la promotion du tourisme en France, ne constitue pas un service de l'État au sens strict mais bénéficie d'agents mis à disposition par le ministère, dont le nombre n'a pas été communiqué.

Ainsi, si le ministère estime ses effectifs présents à l'étranger à une cinquantaine (représentant un coût de 5 millions d'euros), seuls les conseillers placés auprès des ambassades et les attachés situés au sein des missions économiques constituent un réseau au sens strict (1,7 million d'euros). Votre Rapporteur s'interroge sur l'intérêt de ce double réseau, qui aboutit, dans certains cas, à des doublons. C'est notamment le cas à Madrid et Berlin, où l'on trouve un conseiller « équipement transport » auprès de l'ambassadeur et un attaché « équipement transport » au sein de la mission économique. Cette situation pourrait bientôt être reproduite à Rome. Bien que Dominique Bureau, Directeur des affaires économiques et internationales au ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, ait justifié cette double présence par la charge de travail et la spécificité des dossiers à traiter, votre Rapporteur est d'avis de mettre fin à ce dispositif.

Votre Rapporteur a d'ailleurs constaté une situation proche lors de son déplacement au Maroc : un magistrat de liaison et un conseiller juridique auprès de l'ambassadeur cohabitent à l'ambassade de France à Rabat. Si la présence du magistrat de liaison, avec lequel il s'est longuement entretenu, lui semble justifiée, celle du conseiller juridique lui est apparue plus contestable.

Aussi, votre Rapporteur souhaite que chaque ministère veille à ne pas développer de doublons au sein des réseaux au travers de la mise en place de conseillers auprès des ambassadeurs alors que ses services font déjà l'objet d'une représentation. Il apparaît plus cohérent d'augmenter les effectifs de l'équipe en place, si les besoins le justifient effectivement.

Proposition n° 1 : supprimer les « doublonnements » de postes parmi les services de l'État à l'étranger.

3.- Un effort financier important dont les priorités géographiques doivent être revues

Hors sa quote-part à l'action extérieure de l'Union européenne (865 millions d'euros), la France consacre 7,94 milliards d'euros à son action extérieure en 2006. La part des dépenses d'intervention est prépondérante (6,43 milliards d'euros, soit 81 %). Elles se répartissent entre l'action bilatérale (3,13 milliards d'euros) et l'action multilatérale (3,30 milliards d'euros). Le solde (1,51 milliard d'euros, soit 19 %) correspond au coût d'animation des services, incluant les services d'administration centrale.

Le budget consacré à l'action extérieure, retracé dans le « jaune » budgétaire récapitulant les crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France, est dispersé entre 32 programmes relevant de la responsabilité de 14 ministères différents ainsi que des services du Premier ministre.

Les ministères consacrant le plus de moyens à l'étranger sont ainsi le ministère des Affaires étrangères (4,41 milliards d'euros, soit près de 50 % des crédits de l'action extérieure de l'État), le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie (1,36 milliard d'euros), le ministère de l'Éducation nationale (1,12 milliard d'euros) et, enfin, loin derrière, le ministère de la Défense (221 millions d'euros).

Ce classement diffère légèrement si l'on étudie le coût des réseaux. Ainsi, le ministère des Affaires étrangères en assure 50 %, le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie 33 % et le ministère de la Défense 10 %. Si l'on rapporte ces chiffres à la répartition des implantations entre ces mêmes ministères (respectivement 47 %, 23 % et 14 %), le réseau du ministère de l'Économie et des finances apparaît comme étant le plus coûteux.

Au problème de la diversité des intervenants et, par conséquent de la dispersion des responsabilités, s'ajoute celui de la répartition géographique des moyens consacrés par les ministères à leur représentation à l'étranger.

Si l'on considère les quatre principaux réseaux (ministère des Affaires étrangères, ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, ministère de la Défense et ministère de l'Intérieur), force est de constater une certaine polarisation sur l'Afrique et l'Europe. Ainsi que l'a souligné M. Raymond-François Le Bris dans son rapport au Premier ministre ⁽²⁾, 22 % des effectifs expatriés de ces réseaux sont présents en Europe, 25,5 % en Afrique et dans l'Océan indien et 15 % en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, tandis que 13 % sont en Asie et en Océanie. Bien que ces données ne concernent que les effectifs expatriés et non l'ensemble des moyens consacrés à la présence française dans ces zones géographiques, elles constituent un reflet intéressant des priorités de la présence française à l'étranger.

Le déséquilibre dans la répartition des moyens apparaît de manière encore plus frappante, si l'on compare le coût du dispositif français dans les pays de l'Union européenne et dans plusieurs pays émergents aux taux de croissance économique de ces pays, qui constitue un indicateur important de leur dynamisme.

MOYENS CONSACRÉS PAR LA FRANCE À SA REPRÉSENTATION DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE ET DANS LES PRINCIPAUX PAYS ÉMERGENTS

(1) Expatriés, recrutés locaux et volontaires internationaux.

(2) Chiffres de l'année 2004.

(3) Chiffres de l'année 2005.

Source : ministère des Affaires étrangères et FMI.

Ainsi, la France engage, pour les dépenses de personnel et de fonctionnement de ses réseaux à l'étranger, 220 millions d'euros dans les 24 pays de l'Union européenne, dont le taux de croissance moyen est de 1,6 %, et 136 millions d'euros dans onze pays émergents représentant 50 % de la population mondiale et dont les taux de croissance oscillent entre 3 et 10 % ⁽³⁾.

Même si cette comparaison présente des limites (seuls sont pris en compte les crédits de personnels et de fonctionnement et le coût des recrutés locaux varie fortement selon le niveau de vie des pays), elle est éclairante : la France consacre ainsi à sa représentation dans l'Union européenne près du double des moyens qu'elle engage dans les principaux pays émergents.

Le déséquilibre est encore plus profond si l'on considère les effectifs mobilisés : plus de 4.400 agents sont présents dans les 14 anciens États membres de l'Union européenne, contre seulement 1.906 dans les 11 pays émergents retenus ! Le rapport est ainsi de plus du double, alors que les 14 anciens États membres de l'Union européenne constituent un espace politique, économique et culturel bien intégré, qui devrait, par conséquent, requérir une présence moins forte.

La répartition de nos forces est une question fondamentale pour le rayonnement et le dynamisme de notre pays. À cet égard, votre Rapporteur salue les efforts menés par les principaux ministères présents à l'étranger afin de redéployer leurs réseaux vers les régions qui apparaissent comme étant les plus porteuses. Il constate toutefois que la réactivité du dispositif français se situe en deçà de celle d'autres grands pays comme le Royaume-Uni, l'Allemagne ou encore les États-Unis. La vaste réforme du dispositif d'action extérieure du département d'État américain dans le cadre de la « transformational diplomacy » présentée par le Secrétaire d'État Condoleezza Rice le 18 janvier dernier, constitue un modèle en la matière. Est notamment prévu le transfert d'un tiers des postes de diplomates, principalement d'Europe, vers le Proche Orient, l'Asie et l'Afrique. Compte tenu de l'évolution accélérée des enjeux politiques et économiques dans le monde et des redéploiements déjà engagés par les pays ayant une forte représentation diplomatique, votre Rapporteur estime que le rythme d'adaptation du réseau de représentation française devrait être multiplié au moins par trois.

La nécessaire accélération de l'adaptation des réseaux français doit répondre à des orientations à la fois géographiques et fonctionnelles. L'idée d'un seul modèle de représentation uniformément réplicable dans chaque pays est dépassée. Il convient de faire varier la nature des organisations, qui ne sont que l'incarnation d'une politique, en fonction des priorités définies par la France en termes d'influence, et de mobiliser les moyens humains et financiers en conséquence.

Plusieurs types d'organisation peuvent ainsi être définis en fonction des enjeux que représentent les différents pays pour la France :

- une représentation principalement politique et culturelle dans les pays caractérisés par des régimes politiques durs ;

- une présence à dominante économique et commerciale dans les pays émergents ;

- un soutien au développement dans les pays très pauvres, en particulier ceux de la zone de solidarité prioritaire ;

- une représentation allégée et essentiellement politique en Europe : l'action française doit surtout avoir pour objet de comprendre les positions de nos partenaires européens et de défendre notre point de vue.

Proposition n° 2 : accélérer la restructuration du dispositif de représentation de la France à l'étranger : recentrer son action en Europe sur le domaine diplomatique ; mettre l'accent sur l'influence politique et culturelle dans les pays soumis à des régimes politiques durs, sur la présence économique dans les pays émergents et sur le développement dans les pays très pauvres et les pays de la zone de solidarité prioritaire.

B.- LA CONCENTRATION DES ENJEUX HUMAINS ET FINANCIERS ENTRE TROIS GRANDS RÉSEAUX

Les réseaux du ministère des Affaires étrangères, du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et du ministère de la Défense représentent 85 % des implantations de l'État à l'étranger et 93 % de leur coût. Si ces réseaux sont en évolution constante depuis une dizaine d'années, leur redéploiement doit désormais être accéléré.

1.- Les réseaux du ministère des Affaires étrangères

Le ministère des Affaires étrangères ne dispose pas d'un, mais de plusieurs réseaux (diplomatique, consulaire, culturel et de coopération), qui reflètent une segmentation assez forte des métiers, au prix d'un certain cloisonnement.

a) Le réseau diplomatique

La France possède le deuxième réseau diplomatique et consulaire du monde, derrière les États-Unis, avec une présence assurée dans 161 pays.

En 2006, ce réseau diplomatique est constitué de :

- 157 ambassades ;

- 3 bureaux de liaison (Pristina, Banja-Luka et Podgorica) ;

- 2 antennes diplomatiques, l'une partageant les locaux de l'ambassade d'Allemagne à Lilongwe et l'autre dans les locaux de la Haute commission britannique à Freetown ;

- 17 représentations permanentes ;

- 4 délégations auprès d'organismes internationaux.

Des ambassadeurs, non-résidents, sont accrédités dans 34 pays et onze ambassadeurs sont en mission sur des questions multilatérales ou globales.

Le réseau des ambassades n'a pas connu d'évolution marquée depuis la chute du mur de Berlin. Deux nouvelles ambassades devraient toutefois être bientôt créées, au Liberia et au Montenegro. La décision de fermer ou d'ouvrir une ambassade est avant tout un choix politique, qui relève de la responsabilité du Président de la République.

En tout état de cause, l'idée d'un modèle universel dans lequel chaque ambassade proposerait l'ensemble des services possibles, apparaît aujourd'hui dépassée. Il convient au contraire d'adapter les structures aux besoins et d'en tirer les conséquences en termes de répartition des moyens financiers et humains. Est-il normal, ainsi que l'a souligné M. Laurent Garnier, Sous-directeur à la Direction du budget, que les effectifs de l'ambassade de France à Madagascar soient équivalents à ceux de l'ambassade de France à Pékin ?

Aussi, votre Rapporteur se félicite de l'adoption prochaine d'une directive nationale d'orientation des ambassades, qui a notamment pour objectif d'établir une typologie des postes diplomatiques en fonction des priorités de la France dans un pays donné. Cette typologie sera un instrument utile pour décider de l'allocation des moyens humains et financiers. La mise en place du comité stratégique de suivi des réseaux témoigne également des efforts du ministère pour rationaliser sa représentation à l'étranger.

Une autre voie d'évolution du réseau diplomatique réside dans le développement des collaborations avec nos partenaires européens. Ces projets se limitent pour l'instant à des partages de locaux. Sont ainsi envisagés une implantation commune regroupant Français, Allemands et Britanniques à Almaty (Kazakhstan), un campus diplomatique franco-allemand à Dacca (Bangladesh), une co-localisation abritant Français, Allemands et Britanniques à Tbilissi (Géorgie) et une implantation franco-allemande à Maputo (Mozambique). Si ces collaborations sont souvent guidées par des considérations d'opportunité, elles pourraient toutefois trouver un prolongement intéressant dans une représentation commune.

Compte tenu de l'intensité de la collaboration franco-allemande et des négociations en cours entre les deux pays pour élaborer un accord-cadre sur les co-localisations franco-allemandes, cette expérience pourrait être menée dans un premier temps avec l'Allemagne, puis, éventuellement, être étendue à d'autres pays. Certains postes diplomatiques pourraient ainsi être composés d'un ambassadeur français et d'un premier conseiller allemand, et inversement.

Proposition n° 3 : mettre en place, à titre expérimental, des équipes diplomatiques franco-allemandes.

b) Le réseau consulaire

En 2006, le réseau consulaire est composé de :

- 103 postes consulaires (85 consulats généraux et 18 consulats), parmi lesquels 8 sont des consulats ou des consulats généraux d'influence ;

- 120 sections consulaires près une ambassade ;

- 4 chancelleries détachées ;

- 4 antennes consulaires ;

- 525 agences consulaires (consuls honoraires défrayés mais non rémunérés).

Le réseau consulaire représente un double enjeu en termes de maîtrise des flux migratoires et de qualité des services rendus aux Français présents à l'étranger. Ce sont ainsi deux métiers très différents que les consuls sont amenés à exercer. À cet égard, il n'apparaît plus justifié d'avoir des postes consulaires uniformément chargés de missions identiques. Il convient d'adapter les structures aux besoins.

Le réseau consulaire connaît depuis plusieurs années des évolutions profondes tant en termes d'implantations que de méthodes de travail.

En termes d'implantations et de redéploiement des moyens, l'effort a principalement porté sur les consulats situés dans les pays de l'Union européenne, en particulier l'Allemagne, et bénéficié aux pays où la pression migratoire est forte et aux pays émergents particulièrement dynamiques sur le plan économique.

Votre Rapporteur se félicite de l'évolution suivie par le réseau, mais regrette que le ministère n'aille pas jusqu'au bout de la logique retenue. La France réplique à l'étranger un modèle de service public très généreux, qui se traduit notamment par un nombre excessif de consulats, tandis que les postes confrontés à une pression migratoire forte ne disposent pas toujours des moyens humains nécessaires.

Votre Rapporteur s'interroge, en outre, sur la portée réelle de certaines mesures prises. Quel est l'intérêt des transformations de consulats en consulats d'influence ? Ces consulats d'influence sont déchargés des tâches consulaires mais conservent une compétence en matière de protection consulaire des ressortissants français et jouent un rôle principalement politique, culturel ou économique. Cette formule suppose le maintien d'un poste de consul général ou de consul. La création de ces consulats d'influence résulte le plus souvent d'un arbitrage politique qui, à la suite d'une intervention des autorités locales, a décidé le maintien d'une présence, alors que la fermeture du consulat était initialement envisagée. Votre Rapporteur n'est pas convaincu par cette formule, qui lui semble correspondre à un constat d'échec plutôt qu'à une démarche constructive. Il ne croit pas au consulat d'influence à vocation politique, économique ou culturelle, en particulier en Europe, où les consulats d'influence se développent le plus rapidement. L'influence politique, économique ou culturelle est déjà assurée par d'autres acteurs spécialisés. Votre Rapporteur a enfin pu constater que cette formule ne permettait pas de réaliser de véritables économies.

Proposition n° 4 : supprimer les consulats d'influence.

En revanche, votre Rapporteur est convaincu de l'intérêt de la formule des agences consulaires, qui renforcent la présence française à l'étranger pour un coût modique, de l'ordre de 1,3 million d'euros. Composé de vice-consuls ou de consuls honoraires, qui sont le plus souvent des personnalités dévouées jouissant d'un rayonnement local important, ce réseau est insuffisamment valorisé. Il convient en particulier de définir plus précisément la mission des agents consulaires, de les associer davantage à la vie de l'ambassade et, surtout, d'améliorer leur rémunération.

Proposition n° 5 : développer et valoriser le réseau des agences consulaires.

S'agissant plus particulièrement des consulats présents dans les pays européens, votre Rapporteur s'étonne tout d'abord du maintien de consulats dans des villes proches des frontières françaises. Il propose de les supprimer et de permettre aux Français établis dans ces régions d'accéder aux services offerts par les préfectures ou sous-préfectures des villes françaises proches. Ainsi, les services consulaires présents à Monaco ou à Sarrebrück pourraient être supprimés.

D'une manière plus générale, votre Rapporteur préconise d'achever le mouvement de restructuration du réseau consulaire dans les pays de l'Union européenne ou, au moins, dans ceux de l'espace Schengen, en supprimant tous les consulats qui ne sont pas situés dans les capitales (19 consulats ou consulats généraux). En effet, leur présence est peu justifiée pour la délivrance de visas (les consulats et sections consulaires situés dans les capitales pouvant s'occuper des cas particuliers) et les services qu'ils offrent aux Français établis à l'étranger pourraient être principalement pris en charge par le développement de l'administration électronique. Les cas particuliers ou les activités nécessitant absolument une présence physique seraient alors assurés par les consulats des capitales. Une représentation physique est en effet loin d'être toujours nécessaire. Ainsi, M. Klaus Neubert, Ambassadeur de la République fédérale d'Allemagne en France, a signalé à votre Rapporteur que les Allemands établis en France entretenaient des relations avec les autorités par courrier. Les tâches consulaires seraient ainsi centralisées dans les capitales et pourraient même, à terme, être réalisées en France.

Enfin, votre Rapporteur souhaite que le mouvement de transformation des consulats en sections consulaires dans les capitales des pays de l'Union soit mené à son terme.

Proposition n° 6 : supprimer les services et postes consulaires situés dans les villes proches des frontières françaises et limiter, au sein de l'Union européenne, la présence consulaire aux sections consulaires des ambassades.

La rationalisation du réseau consulaire en Europe permettrait de dégager des moyens financiers et humains, au bénéfice de nouveaux postes consulaires dans les pays émergents mais également de postes consulaires existants mais qui doivent assumer une charge croissante de travail. Ainsi, la France s'inscrirait de manière résolue dans la même logique que celle engagée depuis longtemps déjà par nos partenaires britanniques et allemands. L'Ambassadeur de la République fédérale d'Allemagne en France a indiqué à votre Rapporteur que l'Allemagne, après avoir réduit de manière drastique sa représentation consulaire depuis 20 ans, compte désormais, outre les divisions des affaires légales et consulaires des ambassades, 52 consulats généraux, 8 consulats et 6 dépendances d'ambassades ou de consulats. L'Allemagne a également redéployé ses moyens vers la Chine, l'Inde et la Russie. De même, M. John Holmes, Ambassadeur de Grande-Bretagne en France, a indiqué que le Royaume-Uni avait fortement réduit le nombre de ses consulats dans les pays de l'OCDE.

Proposition n° 7 : accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers du réseau consulaire vers les pays soumis à une forte pression migratoire et les pays émergents.

Par ailleurs, dans une logique de rationalisation du réseau consulaire, votre Rapporteur propose de mettre en place, par pays ou par grande région, des « consulats de production », qui assureraient l'élaboration de documents administratifs, comme les passeports et les visas. Il s'agirait ainsi de centraliser certaines tâches sur des pôles régionaux.

Proposition n° 8 : centraliser, par zone géographique, l'élaboration des passeports et des visas.

S'agissant plus particulièrement de la délivrance des visas, votre Rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur. Ainsi, en Grande-Bretagne, les compétences du Foreign and Commonwealth Office et du ministère de l'Intérieur ont été regroupées et confiées à une agence, opérateur privé. Sans aller jusqu'à une externalisation de la délivrance des visas, une plus grande synergie, pouvant aller jusqu'au transfert des compétences au ministère de l'Intérieur, doit être soumise à réflexion.

Proposition n° 9 : favoriser un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur dans le domaine de la délivrance des visas.

La restructuration et le redéploiement des moyens du réseau consulaire ne peuvent avoir lieu sans une modernisation des méthodes de travail. Le ministère s'est engagé dans cette voie de manière résolue, avec comme objectif de simplifier les procédures et de développer la téléadministration.

Ainsi, certaines tâches ont été simplifiées (fusion des listes électorales) voire supprimées lorsqu'elles n'apparaissaient plus utiles (comme le notariat en Europe). Autre exemple, la réforme de l'immatriculation consulaire s'est traduite par un allégement des formalités et la création d'un registre mondial unique.

Ces évolutions ont notamment été permises par le développement de la téléadministration, qui permet de simplifier la vie du public, d'alléger les tâches des consulats et de renforcer la sécurité des procédures. La transmission directe des actes d'état civil établis par les consulats au service central de l'état civil de Nantes est désormais possible et un projet de saisie et de transmission en ligne des demandes de visas de tourisme est en cours de test. Le développement de la téléadministration permet en outre de mieux répartir les tâches entre les consulats et de rationaliser l'organisation du réseau. Ainsi, les attributions d'état civil ont été regroupées à Bruxelles pour la Belgique et à Berlin pour l'Allemagne - à terme, c'est une centralisation à Nantes qui est envisagée pour l'ensemble des postes dans l'Union européenne. Les passeports sécurisés sont fabriqués à Nantes et dans des pôles régionaux de fabrication à Bruxelles, Genève, Londres, Hong Kong, Montréal, Washington et New York. Néanmoins, par rapport à ses principaux partenaires, la France a pris un retard évalué à dix ans par le ministère des Affaires étrangères dans la modernisation de ses systèmes d'information.

Conscient de ce retard et des nombreux intérêts que présente la téléadministration, votre Rapporteur insiste sur la nécessité de moderniser le dispositif informatique du réseau consulaire et de développer davantage les téléprocédures. Ainsi, M. John Holmes, Ambassadeur de Grande-Bretagne en France, a indiqué à votre Rapporteur que les demandeurs de passeports biométriques et de visas devaient prendre un rendez-vous préalable par Internet, ce qui permettait d'éviter les files d'attente devant ou dans le consulat. Les salles d'attente bondées des consulats généraux de Casablanca et de Rabat témoignent, a contrario, du retard français. La mise en place des visas biométriques accentue l'urgence de la modernisation des procédures : alors que seulement 40 % des demandeurs de visas se rendent actuellement dans les locaux consulaires, ce seront bientôt 100 % d'entre eux qui devront y venir.

La diminution de la présence physique consulaire dans les pays de l'Union européenne suppose également d'être compensée par le développement des téléprocédures, afin que soit garantie la qualité des services offerts aux Français établis à l'étranger. La France pourrait notamment s'inspirer de l'exemple américain des Virtual presence posts, dont M. Thomas White, ministre conseiller auprès de l'ambassade des États-Unis en France, a souligné les avantages. Il s'agirait d'installer, dans des lieux stratégiques comme des universités ou des bibliothèques, des bornes électroniques à partir desquelles il serait possible de converser avec un agent du ministère des Affaires étrangères et de prendre rendez-vous si besoin.

Proposition n° 10 : investir massivement dans les téléprocédures et installer des bornes électroniques dans des lieux stratégiques fréquentés par les Français à l'étranger.

Toujours dans le souci d'offrir un soutien aux Français alors que la présence consulaire doit être repensée, votre Rapporteur propose de mettre en place un numéro unique dans les postes consulaires, qui serait réservé aux Français, en particulier aux touristes qui connaîtraient des difficultés, et constituerait une sorte de numéro « SOS France ».

Proposition n° 11 : mettre en place, au sein des postes consulaires, un numéro de téléphone unique « SOS France », réservé aux Français.

Une dernière piste explorée dans le cadre de l'évolution du réseau consulaire concerne la collaboration avec les pays de l'Union européenne, parmi lesquels plus particulièrement ceux de l'espace Schengen.

Plusieurs options sont possibles : une co-localisation immobilière (bureaux communs de visas), des actions communes spécifiques et la représentation d'un pays par un autre. La mise en place d'un consulat commun serait l'aboutissement de la logique européenne. Elle supposerait l'adoption d'un traité constitutionnel européen et une révision de la Constitution française.

Actuellement, les expériences de collaboration se caractérisent par leur caractère informel. Ainsi, plusieurs projets de co-localisations sont en cours, par exemple à Melbourne (avec l'Allemagne) et à Yaoundé (avec l'Allemagne et la Belgique). Ils devraient permettre une réduction des coûts grâce à la mutualisation de certains moyens et une meilleure utilisation des espaces disponibles. Par ailleurs, dans le cadre des accords de Schengen, la France assure parfois la représentation de ses partenaires. Selon M. François Barry-Delongchamps, Directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France, la France, qui attribue 20 % des visas pour la zone Schengen, représenterait ses partenaires dans plus de 200 cas. Enfin, il arrive que la mission de protection consulaire soit assurée par un État pour le compte d'un autre.

Le Directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France a souligné les nombreuses difficultés techniques qui freinaient le développement de ces collaborations (largeur des guichets, spécifications administratives...). Par ailleurs, il semble que le caractère par trop informel de ces collaborations ait parfois pour conséquence un report de la charge de travail sans réelle compensation financière. Aussi, conviendrait-il de davantage formaliser ces collaborations, en particulier en instaurant des clés de répartition des charges financières. Le projet de convention entre la France et l'Allemagne fixant les principes généraux relatifs aux co-localisations franco-allemandes constitue une première étape vers la nécessaire formalisation des relations. Ce texte, concernant une expérience particulière