Première séance du jeudi 24 juin 2004

270e séance de la session ordinaire 2003-2004

PRÉSIDENCE DE MME HÉLÈNE MIGNON,

vice-présidente

Mme la présidente. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente).

Mme la présidente. En attendant l'arrivée de M. le ministre d'Etat, je vais suspendre la séance.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue, est reprise à neuf heures quarante.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

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DÉCLARATION DU GOUVERNEMENT
ET DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE
POUR 2005

Mme la présidente. L'ordre du jour appelle une déclaration du Gouvernement et le débat d'orientation budgétaire pour 2005.

La parole est à M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Madame la présidente, mesdames, messieurs les députés, ce débat d'orientation budgétaire est l'occasion de faire avec vous un point approfondi de la situation, particulièrement bienvenu à l'heure où l'on se met à reparler de croissance, dans le monde, en Europe et en France.

Je voudrais vous livrer les données essentielles de la situation telles qu'elles se présentent à nous aujourd'hui, en juin 2004. Comment faire la part des bonnes et des mauvaises nouvelles ? L'une des caractéristiques de l'économie moderne, en effet, c'est que les informations sont parfois contradictoires. Sommes-nous trop ou encore pas assez rigoureux avec nos finances publiques ? Comment devons nous agir ? Il ne s'agit pas d'aligner des chiffres, même si les chiffres sont utiles. Il s'agit de mesurer ensemble nos contraintes, mais aussi notre capacité à agir, qui est la raison d'être d'un gouvernement. Je vais essayer pour cela de limiter les données chiffrées à l'essentiel, pour insister sur leur signification, en suivant un raisonnement simple : quel est l'état des lieux, pourquoi faut-il agir et comment devons-nous agir ?

Nous devons composer avec une conjoncture internationale qui s'améliore et une situation budgétaire très difficile.

Nous sortons d'un ralentissement de croissance sans précédent depuis la récession de 1993 que le gouvernement d'Édouard Balladur avait trouvée. C'est grâce à la consommation que la France a résisté à la récession de 2003 qui atteignait d'autres pays européens, en maintenant un taux de croissance positif, même s'il a été très faible : 0,5 %, soit un peu plus que la zone euro. Les dépenses de consommation des ménages représentent à elles seules plus de la moitié du PIB, c'est dire leur importance capitale dans la croissance française. Ce sursaut de l'an passé, nous le devons donc à une consommation des ménages qui a bénéficié des réductions d'impôts et de l'augmentation du SMIC, et cela alors même que l'investissement des entreprises diminuait de 1,5 % et que les exportations reculaient de 2,7 %.

En résumé, si l'économie n'est pas rentrée en récession en 2003, c'est grâce à la consommation des ménages.

Cela nous a permis de saisir le redressement de la mi-2003 dans la zone euro avec un peu d'avance sur nos voisins. Qu'en est-il aujourd'hui ?

Je crois qu'on peut dire que les nouvelles générales de l'économie française sont meilleures qu'il y a trois mois : la croissance mondiale pourrait dépasser les 4,5 % cette année, grâce aux États-Unis, mais aussi grâce à la Chine dont la croissance devrait être de 8 %, et grâce au Japon qui, après dix ans de crise, est sur un rythme de croissance annuelle de 3 %. D'après l'OCDE, la zone euro pourrait connaître une croissance moyenne de 1,6 %.

Autre bonne nouvelle : la France va mieux qu'on ne le pensait, avec une croissance de 0,8 % au premier trimestre, grâce encore à la consommation des ménages, mais aussi à l'investissement des entreprises. L'INSEE nous dit aujourd'hui que la croissance dépasserait 2 % en moyenne annuelle cette année, c'est-à-dire sensiblement plus que la croissance dans la zone euro, que cet institut situe à 1,7  ou 1,8 %.

Toutefois, le volontarisme reste plus que jamais de mise. D'abord parce que la croissance, pour l'Europe et pour la France, est encore convalescente. La demande reste faible dans la zone euro. Il n'est que de voir ce qui se passe en Allemagne et en Italie, ce qui est préoccupant parce que ces deux pays sont d'importants partenaires pour l'économie française.

Ensuite, le volontarisme reste plus que jamais de mise à cause des prix du pétrole - encore qu'en la matière la vérité du lendemain ne soit pas celle de la veille - qui, après une période continue d'augmentation, entrent dans une période de baisse. Combien de temps cela va-t-il durer ? Personne ne le sait. Les spécialistes estiment que c'est la prime de risques, et non l'inadéquation entre l'offre et la demande, qui a justifié l'augmentation du prix du baril, en dépit de la situation de croissance au niveau mondial.

Il y a aussi la question des déséquilibres américains. Ce n'est pas faire injure à nos amis américains que de dire que leur croissance nous aide beaucoup, mais que les déficits jumeaux sont un problème pour nous tous, car ils laissent présager une augmentation des taux aux Etats-Unis, ce qui aura des conséquences sur les taux en Europe et, compte tenu du poids de la dette française, sur la charge de la dette.

Enfin, dans tous les cas, nous ne pouvons nous satisfaire d'un taux de chômage de 9,8 % en 2004, qui a augmenté d'un point depuis décembre 2001. Notre politique budgétaire doit être au service de la croissance et de l'emploi, et ne peut pas être passive. Nous ne pouvons attendre que les choses s'arrangent.

Car s'il est sans doute un point de consensus entre nous, c'est que la croissance spontanée ne suffira pas à nous tirer d'affaire, en particulier parce que nos finances publiques sont très dégradées et hypothèquent le retour de la croissance. Nous ne pouvons pas utiliser les marges de manœuvre des fruits de la croissance pour soutenir l'activité car nous devons les consacrer à la réduction du déficit et de l'endettement.

À elle seule, cette réduction des déficits justifie une action volontariste. Il nous faut bien réaliser qu'avec une croissance supérieure à 2 % cette année, et encore de 2,5 % l'an prochain, notre déficit public resterait spontanément, si nous n'agissions pas, au-dessus de 3 %. Pour revenir en dessous des 3 % du PIB, sans avoir à agir, il faudrait en réalité que la croissance revienne très vite à 3 %. Qui ici pourrait affirmer que ce sera le cas ? En tout cas, la politique que le Gouvernement vous propose n'est pas une politique d'inaction.

La première conclusion, c'est donc qu'il nous faut agir et vite, si nous voulons tirer parti de cette croissance convalescente qui revient. C'est pour nous l'occasion, non de desserrer des contraintes, mais d'enclencher des mécanismes vertueux qui amélioreront la conjoncture.

Quelle est la situation de nos finances publiques ? Nous sommes arrivés au taquet de la dégradation budgétaire. Personne ici ne peut penser qu'il y ait la moindre marge de manœuvre de dégradation ou d'endettement supplémentaire.

M. Michel Bouvard. Très juste !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le déficit public de la France a dépassé les 3 % depuis 2002, c'est-à-dire dès que la croissance s'est dérobée. En 2003, les déficits publics ont atteint 4,1 % du PIB et la dette, près de 64 %. Nous ne respectons plus les critères de Maastricht qui s'imposent à nous, et cela quelle que soit notre opinion sur eux. Et rappelons-nous, ce qui n'est pas un détail, que seul un vote à l'unanimité des États pourrait les modifier. Et quand bien même on les modifierait, le problème resterait pendant, car ce n'est pas tant une question d'Europe qu'une question de bon sens.

M. Gérard Léonard. Très juste !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La France, comme l'Allemagne - ce qui n'est pas une consolation -, a fait l'objet à l'automne dernier d'une procédure européenne de déficit excessif, suspendue après l'intervention du Conseil, mais non sans mal.

Le 15 décembre 2003, la France a pris des engagements, et j'ai bien l'intention de tout faire pour qu'ils soient respectés. Ces engagements sont les suivants : revenir à un déficit public inférieur à 3 % dès 2005 ; stabiliser les dépenses de l'État en volume, chaque année, de 2004 à 2007 ; conduire une réforme structurelle de l'assurance maladie, qui ait des effets massifs dès 2005 ; affecter tout surplus de recettes liées à une croissance plus forte à la réduction du déficit ; financer toute nouvelle baisse d'impôts, soit par une diminution des dépenses publiques, soit par la suppression d'autres impôts. Ce n'est pas moi qui ai pris ces engagements, c'est la France, mais je les partage et je les défendrai. Ces engagements, c'est la parole de la France, mais aussi sa crédibilité. Il était nécessaire, dans ce débat d'orientation, de les rappeler. Ceux qui ne seraient pas d'accord avec ces engagements doivent dire lesquels ils contestent et en assumer la responsabilité.

Nous pourrions contester la rigueur des règles européennes, en objectant que nous ne sommes pas les seuls à être en difficulté. Mais nous avons, je crois, plutôt intérêt à réfléchir en priorité sur notre responsabilité collective dans cette dégradation. Car, et c'est un point capital, il ne s'agit pas seulement d'une dégradation conjoncturelle, qui pourrait s'améliorer d'elle-même. Notre déficit est structurel. Il s'est creusé, la France et elle seule en est responsable.

Je ne ferai aucun procès : nul n'a le monopole de la bonne ou de la mauvaise gestion. Cela fait vingt-trois ans que les déficits sont apparus et se répètent, inexorablement, année après année. Notre situation des finances publiques est structurellement déficiente. Mais le fait est qu'elle s'est nettement dégradée ces dernières années.

M. Didier Migaud. Surtout ces deux dernières années !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Des dépenses ou des baisses d'impôts importantes ont été engagées avant 2002, alors que les recettes de la croissance rentraient. Les recettes sont reparties avec la croissance en 2002, mais les charges demeurent.

M. Augustin Bonrepaux. Il ne fallait pas consentir de baisses d'impôt !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Je vais m'en tenir à des constats irréfutables, sans porter aucun jugement de valeur car ce ne serait pas à la hauteur de la gravité des enjeux. Nous sortons, comme nos partenaires européens, d'une période de deux ans de ralentissement fort. Clairement, les recettes fiscales rentrent beaucoup moins bien depuis 2002, après un cycle de croissance de cinq ans qui avait même mené à l'épisode désastreux de la « cagnotte fiscale ». Clairement aussi, des engagements ont été pris par nos prédécesseurs, en connaissance de cause - ils revendiquent par exemple les 35 heures - sur lesquels je ne veux pas me prononcer à ce stade, mais dont je constate qu'ils coûtent au total, à eux seuls, 14 milliards d'euros alors que les recettes de la croissance ont disparu.

M. Augustin Bonrepaux. Et vos engagements, à vous, combien ils coûtent !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le budget de l'État supporte 14 milliards d'euros de dépenses pour empêcher les Français de travailler ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Il n'y a pas un seul pays au monde qui puisse se payer un luxe pareil !

M. Didier Migaud. Mais vous ne portez pas de jugement !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Imaginez ce que la France pourrait faire avec cette somme : elle pourrait ainsi financer des investissements dans les territoires, engager l'avenir avec la recherche ou être porteur de la modernisation de notre pays ! Et ces 14 milliards d'euros qui nous ont été légués comme dépenses sont récurrents. Chaque année, la France devra les assumer.

M. Augustin Bonrepaux. Et les baisses d'impôt sur le revenu, elles servent à quoi ?

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Autre constat, la dérive de l'assurance maladie, qui est repartie à la hausse...

M. Augustin Bonrepaux. La faute à qui ?

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ...depuis l'année 2000, pour dépasser les 2 milliards d'euros dès 2001...

M. Éric Besson et M. Didier Migaud. C'est faux !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ...et qui cette année est sur une tendance de 13 milliards d'euros.

M. Didier Migaud. Elle était en excédent en 2000 !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Le résultat, c'est un déficit public qui s'est remis à augmenter dès que la croissance s'en est allée.

La gestion de Francis Mer et Alain Lambert...

M. Augustin Bonrepaux. Elle a été aussi calamiteuse que la vôtre !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ...a permis de limiter la dérive. Ils ont eu raison de stabiliser rigoureusement la dépense en volume en 2003. Mais malgré ces efforts, le déficit public a atteint 4,1 points de PIB en 2003, essentiellement sous l'effet des rentrées fiscales désastreuses car, cette année-là, les moins values on atteint plus de 11 milliards d'euros. Voilà tout le drame budgétaire de la France : 14 milliards d'euros de dépenses en plus, 11 milliards d'euros de recettes en moins ! Cela s'appelle un déficit structurel.

L'endettement public, qui avait longtemps été contenu aux alentours de 55 %, atteint en 2004 le taux moyen d'endettement public de l'Union européenne, soit 64 %. Cette comparaison est tout sauf satisfaisante. Regardons la situation telle qu'elle est et non telle que nous voudrions qu'elle soit : on s'aperçoit que nos partenaires européens ont progressé ces dernières années, alors qu'ils étaient nettement plus endettés que nous. En période de bonne conjoncture, entre 1999 et 2001, ils ont réussi à alléger leur endettement de 4,4 points de PIB, trois points de plus que nous pour ces mêmes années fastes. La vérité, c'est que nos partenaires européens ont profité des fruits de la croissance pour désendetter leur pays, alors que ces mêmes fruits de la croissance vous ont servi, mesdames, messieurs de l'opposition, à financer, en pure perte, des dépenses nouvelles ! Voilà pourquoi notre situation est moins bonne. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Ce constat n'est nullement polémique, il est irréfutable !

M. Didier Migaud. Nous sommes à l'Assemblée nationale et non dans un congrès de l'UMP !

M. Richard Mallié. Ce sont les faits !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. On a accumulé les dépenses, là où nos partenaires profitaient des recettes de la croissance pour désendetter et réduire le déficit.

M. Didier Migaud. Pas de discours partisan, monsieur le ministre !

M. Daniel Garrigue. Les socialistes sont prêts à recommencer !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Monsieur Migaud, vous savez tout le respect que j'ai pour vous. Les chiffres pourront aisément démontrer si ce que je dis est exact ou non.

M. Didier Migaud. Vous n'avez rien démontré du tout !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Même si la vérité blesse, on ne peut pas la changer. La vérité est là et j'attends avec grand intérêt de connaître vos chiffres.

M. Didier Migaud. Les chiffres sont têtus !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Ceux que je livre au débat sont, me semble-t-il, incontestables.

M. Didier Migaud. Non !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La vérité c'est que le déficit public français est maintenant supérieur à la moyenne de celui la zone euro.

Ces chiffres nous interpellent tous. Il nous faut en tirer certaines conséquences, notamment mesurer les méfaits durables de l'endettement sur notre économie.

Le premier de ces effets est un blocage des marges de manœuvre budgétaires pour l'État. La France consacre 40 milliards d'euros par an au service de la dette - c'est-à-dire au payement des intérêts, et non au remboursement proprement dit ! 40 milliards d'euros en pure perte, cela représente 80 % des recettes de l'impôt sur le revenu et 14 % des dépenses du budget général.

M. Éric Besson. Ça s'est dégradé depuis deux ans !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est plus que l'ensemble des crédits consacrés à l'emploi. Qui pourrait sérieusement prétendre continuer de la sorte ? On ne peut pas non plus jouer sans fin à se renvoyer la responsabilité, car c'est notre responsabilité collective. Essayons donc de montrer à la nation le visage de gens responsables, de droite comme de gauche, qui tirent les conséquences qui s'imposent d'une situation qui ne peut plus durer (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Le deuxième effet, c'est une perte de confiance diffuse des Français, qui ne peuvent pas se décider à consommer et à investir alors qu'ils ont le sentiment que l'État est aux limites de sa crédibilité budgétaire, quand l'endettement atteint près de 16 000 euros par habitant.

Il faut donc agir, et tout de suite, car, à défaut, la situation, loin de se stabiliser, va encore s'aggraver. Actuellement, tout se passe comme si nous engagions chaque année quinze mois de dépenses avec douze mois de recettes. Chacun peut comprendre les limites de cet exercice : en continuant ainsi, nous allons droit dans le mur !

Par quoi devons-nous commencer ?

Pour réduire nos déficits, je suis persuadé que le recours à de nouveaux prélèvements obligatoires n'est pas envisageable.

M. Hervé Mariton. Très bien !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Il ne s'agit pas là d'idéologie ou d'un théorème économique, mais de bon sens : la France est au taquet pour ce qui est de sa dégradation budgétaire, et elle l'est aussi en matière de prélèvements obligatoires, avec un taux de 43,78 %. Les Français attendent des raisons d'avoir confiance pour se remettre à consommer et à investir. Un supplément d'impôt serait dissuasif, et le but du Gouvernement n'est pas que le malade meure guéri !

J'irai plus loin : nous devons, dès que la situation budgétaire nous le permettra, alléger les prélèvements obligatoires qui entravent notre activité. Un exemple, parmi beaucoup d'autres : d'après les calculs récents de la Commission européenne, le taux de taxation du travail - au sens fiscal et social - était en France de 41,8 % en 2002, contre 36,3 % en moyenne pour l'Union européenne. Dans un pays qui compte 9,8 % de chômeurs, comment ne pas voir que le seul espoir est de réduire progressivement les prélèvements ? Nous luttons autant que nous le pouvons contre les délocalisations industrielles, mais la pression fiscale joue contre nous ! Au sein même de nos frontières, nous luttons pour réhabiliter la valeur du travail par rapport à l'assistance, mais, là encore, la pression fiscale joue contre nous, en décourageant le travail !

Aujourd'hui, pour réduire nos déficits, c'est sur la dépense que nous devons agir. Pour cela, nous avons décidé d'appliquer en 2004 la même règle qu'en 2003 : pas plus de dépenses que l'autorisation parlementaire que vous avez votée en loi de finances initiale. Car, avec le jeu des reports de crédits et des décisions prises en cours d'année, ce montant pourrait être bien supérieur, comme cela a été le cas certaines années précédentes, ce qui est une vraie dérive. C'est pour cela que la régulation budgétaire que j'ai décidée le 20 avril dernier a conduit à constituer une réserve de précaution de 7 milliards d'euros. Il n'est pas question que M. Bussereau ni moi-même revenions sur cette décision.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Bravo !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Cette stabilité en volume que nous visons ne nous permet au demeurant, toutes choses égales par ailleurs, que de réduire de 0,4 point de PIB le déficit de l'État, ce qui est un minimum quand il avoisine les 4 %.

Comment maintenir cette stabilité en volume l'année prochaine ? Certaines charges, telles que celle de la fonction publique ou celle de la dette, augmentent automatiquement, de 4 milliards d'euros. Les mesures de revalorisation du point de la fonction publique ou des minima sociaux coûtent 1,2 milliard d'euros. Les lois de programmation - défense, justice, sécurité - représentent 3 milliards d'euros et la nouvelle tranche annuelle des allégements de charges sur l'emploi 2,4 milliards. Tout cela, c'est déjà une progression de 2,5 % en volume ! Cela donne une idée de l'effort à réaliser : il nous faut trouver 11 milliards d'euros d'économies pour revenir à la stabilité !

Les lettres cibles adressées le 3 juin à tous les ministres par Dominique Bussereau et moi-même tiennent compte de cette équation : notre objectif de plafonnement du déficit à 3 % du PIB en 2005 implique un volume de dépenses qui progressera de façon différenciée entre les ministères pour ne pas augmenter globalement.

J'insiste sur ce point : tout ne peut pas être prioritaire. Pendant des décennies, à force de ne pas choisir, nous avons progressivement additionné les priorités - la plupart des dépenses de l'État étant, certes, hautement justifiables ! L'éducation, l'emploi, la recherche, la justice, la sécurité sont évidemment des priorités dans l'absolu. Mais aujourd'hui, la contrainte de l'endettement, qui se resserre autour de nous, nous oblige à choisir. Nous devons cibler les dépenses à privilégier, en préservant en premier lieu celles qui engagent l'avenir.

Un budget sérieux n'est pas un budget de récession. Il est possible d'assainir la situation des finances publiques, tout en faisant en sorte que la croissance et l'emploi soient soutenus. Cela implique que nous parvenions à maîtriser certains postes de dépenses. Je pense évidemment, à cet égard, aux effectifs de la fonction publique. Les pensions et les effectifs de la fonction publique représentent, en effet, 44 % du budget de la nation. En y ajoutant les 15 % consacrés à la dette, on parvient au chiffre de 60 % ! Ne pas poser la question des effectifs serait donc s'interdire de réduire le déficit et de maîtriser l'endettement. Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux qui partent à la retraite, dans les ministères et dans les fonctions où c'est possible grâce à des réorganisations, n'est évidemment pas une mesure dirigée contre les fonctionnaires - auxquels de meilleures conditions de travail doivent être assurées -, mais c'est une mesure dont il nous faut débattre. Il faut aussi envisager la vente d'immeubles situés en centre-ville, trop chers, au profit d'implantations plus rationnelles, car l'État doit être exemplaire.

Au-delà, je compte aussi beaucoup sur la nouvelle culture introduite par la LOLF à partir de l'an prochain. On ne raisonnera plus en termes de moyens, mais d'objectifs et de résultats, ce qui est un formidable levier de rationalisation et d'économies. De la sorte, la représentation nationale pourra voter en fonction d'objectifs déterminés, et juger si les moyens alloués y suffisent. Enfin, les responsables administratifs pourront redéployer librement des crédits au cours de l'année pour les gérer au mieux.

Nous allons donc agir vigoureusement pour maîtriser le déficit de l'État. C'est nécessaire, mais ce n'est pas suffisant. Il faut donner à notre politique budgétaire de la cohérence et de la visibilité. Il faut que la France se fixe des règles qui survivent aux clivages politiques. Les Français ont, certes, le goût de l'alternance,...

M. Jean-Louis Dumont. C'est la démocratie !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ...mais le paquebot budgétaire ne peut pas naviguer sans dommages en changeant de cap tous les deux ou trois ans. (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Il nous faut donc introduire de la cohérence là où, trop longtemps, nous avons navigué à vue. Nous avons cru pendant des années que les difficultés n'étaient que conjoncturelles ; nous savons maintenant qu'elles sont structurelles.

La cohérence, c'est trois choses : une maîtrise de tous les comptes publics par tous les acteurs, une visibilité dans le temps et une concertation avec nos partenaires

Elle suppose tout d'abord, au sein de l'État, une concertation interministérielle beaucoup plus forte. Bercy ne doit pas seulement dire non, mais être une force qui propose des économies et des réformes. Là encore, dans le débat naturel entre Bercy et les autres ministères, il faut maintenant faire comprendre à chacun qu'il n'y a pas un budget par ministre, mais un seul budget, celui de la nation. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) C'est une condition indispensable pour réussir.

La cohérence exige aussi que soient maîtrisés les autres soldes publics, sociaux et locaux. Le budget de l'État représente en effet, je le rappelle, moins de 40 % du total des budgets publics.

Pour ce qui est du déficit des comptes sociaux, tout d'abord, la réforme des retraites réalisée en 2003 permet d'alléger, à elle seule, un tiers du déficit de ces régimes à l'horizon de 2020, et la réforme en cours de l'assurance maladie doit changer les comportements et permettre un retour à l'équilibre en 2007, alors que le déficit pourrait atteindre 13 milliards d'euros cette année.

M. Jean-Louis Dumont. Dites : « devrait » !

M. Augustin Bonrepaux. C'est du conditionnel !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Vous qui n'avez voté ni la réforme des retraites, ni celle de l'assurance maladie, le moins que l'on puisse dire, c'est que toutes les économies réalisées ne vous devront que très peu !

Les collectivités locales, dans le respect de leur autonomie, devraient être, elles aussi, mieux associées à la stratégie d'ensemble des finances publiques. Nous pourrions ainsi associer, au moment du débat d'orientation budgétaire national, le Gouvernement, les commissions des finances des deux assemblées et les principales instances de représentation des collectivités locales dans une conférence annuelle de concertation, qui aurait un rôle pédagogique important devant le tribunal de l'opinion publique.

La cohérence, c'est aussi la durée. Une politique budgétaire n'a pas de sens à l'horizon d'une année, qui est l'horizon de la gestion et non celui de la vision. Nous devons mettre en place les instruments d'une stratégie budgétaire sur dix ou vingt ans, qui ne serait évidemment pas une prévision, mais un cadre auquel nous pourrions nous référer. Ce serait la concrétisation de cette fameuse « soutenabilité » des finances publiques - terme quelque peu obscur et abstrait, auquel on se réfère toujours sans savoir exactement ce qu'il représente. Cela devient nécessaire car le vieillissement de la population et les questions de santé et d'emploi exigent que nous anticipions.

Nous pouvons fixer des règles pour l'avenir, en tirant des leçons du passé. Nous ne devons pas fluctuer au gré de la conjoncture, en allant dans son sens puis en la contrariant, faute de vision de long terme. Ainsi, nous avons pu constater que les baisses d'impôts décidées lorsque les recettes fiscales sont fortes amènent à une dégradation proportionnellement plus forte quand la conjoncture se retourne, comme cela a été le cas à la fin des années 90. Nous vous proposons de fixer à l'avance, par une loi organique, une règle de gestion en cas de recettes supérieures aux prévisions. On pourrait ainsi - mais cela doit, bien évidemment, être débattu - donner la priorité à la réduction du déficit,...

M. Richard Mallié. Très bien !

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. ...en y affectant au moins les deux tiers des excédents de recettes, le solde étant affecté à des dépenses d'investissement, de recherche ou à des allégements d'impôts ciblés, évalués et temporaires. (« Très bien ! » sur quelques bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Ce serait un signal de vertu budgétaire, qui éviterait le débat sur la cagnotte. Un pays qui a plus de 1 000 milliards d'euros de dettes doit consacrer le surplus des recettes de la croissance au désendettement et à la réduction du déficit. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Enfin, la cohérence, c'est la concertation avec nos partenaires. Si nous obéissons à des règles communes européennes, c'est le moins que nous puissions faire, plutôt que de tirer chacun dans son sens.

Il ne faut pas attendre, pour nous concerter, les procédures de déficit excessif. Un gouvernement économique de l'Europe, nécessaire dans le domaine monétaire, serait aussi précieux dans le domaine budgétaire, pas pour se substituer aux gouvernements des États membres, mais pour harmoniser leurs initiatives. D'ores et déjà, nous transmettons chaque année un programme pluriannuel sur trois ans à la Commission.

Mais ces obligations sont encore trop souvent formelles. C'est pourquoi je suis certain qu'un aménagement du pacte de stabilité est nécessaire pour prendre davantage en compte la situation conjoncturelle et le taux d'endettement de chaque pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) En effet, l'objectif de déficit à moyen terme n'est pas forcément le même pour un pays dont l'endettement est lourd et le système de retraites déséquilibré que pour un pays qui, comme l'Angleterre, a une dette de 40 % et un déficit de 3,2 %. Il est moins grave d'avoir un tel déficit avec une dette de 40 %, qu'avec une dette de 106 % du PIB. Ce n'est pas vouloir s'extraire des règles du pacte de stabilité que d'en demander une lecture adaptée aux cycles économiques. Avoir 3 % de déficit avec 3 % de croissance, c'est beaucoup trop et c'est très préoccupant, mais avec - 1 % de récession, cela n'a en vérité aucune espèce d'importance.

Oui, il faut un pacte de stabilité. Mais, ce qui compte, ce n'est pas tant les 3 % de déficit ou les 60 % d'endettement que la lecture et l'interprétation que l'on fait de ce pacte.

J'ai proposé à mon collègue allemand de cosigner, avant la prochaine loi de finances, une déclaration commune pour mettre nos deux politiques économiques en perspective, y compris dans leur composante budgétaire. Cette initiative ne vise pas à aligner un État sur l'autre, ce qui n'aurait aucun sens, mais elle nous oblige à nous comparer, à réfléchir ensemble, à vérifier que nous allons dans le même sens. Elle pourrait tout à fait servir de socle à un pacte plus large, retraçant les principales initiatives des membres de l'Eurogroupe. Nous avons une monnaie commune, un marché commun, une banque centrale indépendante ; nous devons maintenant nous doter d'une stratégie économique commune.

Telles sont, mesdames, messieurs les députés, les réflexions que le Gouvernement voulait vous livrer. Le rapport écrit qui vous est distribué comporte toutes les informations disponibles, notamment en matière de prévisions de recettes et de dépenses. Nous vous avons fait parvenir avant-hier le guide partagé de la performance, qui est le mode d'emploi de la LOLF.

J'espère que cette collaboration va se poursuivre durant ce débat d'orientation. Je sais que la situation n'est pas facile. Mais il y a au moins une bonne nouvelle, c'est qu'il n'y a guère de doute sur la direction que nous devons retenir : nous devons prendre des décisions tout de suite et les assumer. Après tout, c'est moins difficile quand on pense, à juste titre, travailler pour l'avenir. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'État au budget, mes chers collègues, depuis vingt-trois ans, l'État français dépense chaque année entre 10 % et 20 % de plus que les recettes qu'il perçoit. Nous sommes entrés dans une sorte de culture du déficit. Ce dernier est devenu une espèce de drogue qui provoque un phénomène d'accoutumance. En effet, même dans les années les plus favorables, de 1987 à 1991 et, plus récemment, de 1998 à 2001, nous n'avons même pas été capables d'atteindre ne serait-ce que l'équilibre primaire du budget. Les recettes exceptionnelles de la croissance, telle la « cagnotte » de 1999, ont été aussitôt englouties dans des dépenses comme les 35 heures. Ces recettes ont disparu mais les dépenses, elles, sont restées ! (« Hélas ! » sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Éric Besson. Ça commence bien. Vous faites dans la nuance !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Le résultat de ces deux dernières décennies, c'est que, au fil du temps, la dette s'est accumulée : 1000 milliards d'euros aujourd'hui. Le ministre a souligné que les intérêts de la dette étouffent nos marges de manœuvre : 15 % du budget cette année, soit autant que le total des crédits de la justice, de l'enseignement supérieur, de la santé, de la solidarité.

Mes chers collègues, nous ne devons pas transformer les critères de Maastricht, notamment le fameux seuil des 3 %, en une contrainte extérieure qui nous servirait d'alibi. La question des déficits et de l'endettement, c'est notre problème et nous devons la traiter comme tel. Savez-vous que, pour simplement arrêter l'effet boule de neige de la dette en la stabilisant, ce n'est pas 3 % de déficit qu'il faudrait atteindre, mais beaucoup moins, entre 2 % et 2,5 % ?

Comment desserrer cet étau dans lequel des décennies de gestion, essentiellement socialiste, nous ont placés ?

Le principe cardinal à suivre, la ligne sur laquelle nous devons nous battre absolument, c'est la stabilisation de la dépense. Étant donné son niveau actuel, nous n'avons plus le droit d'augmenter la dépense publique.

En 2003, nous avons mis en œuvre ce principe cardinal en autorisant un volume de dépenses que le Gouvernement a respecté à l'euro près. Cela ne s'était jamais vu sauf en 1987. C'était méritoire, puisque nous avions dû « recaler » le budget 2002. Mes chers collègues, souvenez-vous qu'au collectif de juillet 2002, nous avions été obligés d'ajouter 2,5 milliards d'euros délibérément non prévus par nos prédécesseurs dans la loi de finances initiale. Il a fallu, fin 2002, payé trois fois la prime de noël aux chômeurs et aux RMIstes. (Protestations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Louis Giscard d'Estaing. Tout à fait !

M. Michel Bouvard. Les socialistes vivent au-dessus de leurs moyens !

M. Augustin Bonrepaux. Parlez plutôt de ce que vous avez fait !

M. Richard Mallié. Nous avons payé vos dettes, monsieur Bonrepaux !

Mme la présidente. Mes chers collègues, laissez parler M. le rapporteur général.

M. Gilles Carrez, rapporteur général. En 2004, la dépense devra être tenue, et nous souscrivons totalement aux mesures de régulation, qui doivent être assumées par les différents ministres dans l'esprit de la loi organique.

Pour 2005, il faut être intransigeant sur la stabilisation de la dépense. Il n'y a pas d'autres perspectives. Notre débat porte sur le budget de l'État, mais je rappelle que celui-ci est inférieur à celui de la sécurité sociale. Il ne faut donc pas exonérer de l'effort budgétaire les autres administrations, notamment sociales. Et c'est notre honneur d'avoir réalisé, l'an dernier, la réforme des retraites et d'engager aujourd'hui celle de l'assurance maladie, alors que nos prédécesseurs n'ont même pas eu le courage d'esquisser ces réformes indispensables.

M. Augustin Bonrepaux. C'est du bluff !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. L'exécution budgétaire de 2003 doit nous inciter à la réflexion pour l'avenir.

Je rappelle les résultats : en 2003, le déficit budgétaire a atteint 57 milliards d'euros, soit 12 milliards de plus que prévu. Pourtant, cette année-là, la dépense a été tenue. Le déficit imprévu est donc dû à des moins-values de recettes. Fallait-il les compenser par des économies supplémentaires ? Je pense que non,...

M. Michel Bouvard. Très juste !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. ...et le Gouvernement a eu raison de ne pas courir le risque de prendre des mesures récessives qui auraient accentué la crise. Le ministre a d'ailleurs souligné que c'est une des raisons pour lesquelles nous avons pris de l'avance par rapport aux autres pays européens pour ce qui est du retour de la croissance.

Mais ces 57 milliards de déficit traduisent aussi le fait qu'en 2003, la dépense a été supérieure de 20 % à la recette. Est-ce possible ? Plus grave encore, sur ces 57 milliards, qu'il a fallu emprunter, 30 milliards correspondent à de l'investissement, ce qui est tout à fait sain, mais 27 milliards, soit près de la moitié, ont été affectés à des dépenses de fonctionnement. En clair, cela veut dire que l'État, pour payer ses fonctionnaires à la fin du mois, va chercher les moyens de financement chez le banquier. M. le ministre l'a dit, cette situation ne peut plus durer.

À partir de cette expérience, je dirai qu'il faut se caler sur deux règles pour nos orientations budgétaires de 2005 : stabilité en matière de dépenses ; prudence et sécurité en matière de recettes, avec affectation exclusive des gains supplémentaires éventuels à la réduction du déficit.

S'agissant de la dépense, la contrainte dite du « zéro volume » est extrêmement difficile. Les 4 milliards de dépenses supplémentaires pour 2005 que nous autorise l'inflation sont à peine dégagés qu'ils sont aussitôt absorbés par le poids du passé, celui de la dette croissante - 2 milliards - et celui des pensions : 50 000 à 70 000 fonctionnaires partent en retraite. Cela signifie qu'en réalité, pour toutes les autres dépenses, c'est la « contrainte zéro » qui doit s'appliquer, c'est-à-dire aucune augmentation en euros courants.

Or, 6 à 7 milliards sont déjà engagés pour les lois de programmation, pour l'unification du SMIC, pour la revalorisation de minima sociaux, entre autres. Il nous faut donc absolument redéployer 6 à 7 milliards de crédits. Un tel effort est du jamais vu ; il ne pourra donc pas passer par des économies de bouts de chandelles sur les dépenses de fonctionnement de l'État. Cet effort appelle une véritable réforme.

M. Jean-Jacques Descamps. Très bien !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Et la réforme est possible. Je vais vous en donner quelques exemples.

Le poste principal dans le budget, c'est celui des effectifs de la fonction publique d'État : l'éducation nationale en représente la moitié. À cet égard, est-il logique que ceux qui passent le concours le plus exigeant et bénéficient de la rémunération la plus élevée aient la durée d'enseignement la plus courte : quinze heures pour un professeur agrégé, dix-huit heures pour un professeur certifié, vingt à vingt-deux heures pour un professeur de lycée technique ?

M. Augustin Bonrepaux. Mais vous avez vu leurs traitements ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Cela n'existe nulle part ailleurs qu'en France. Est-il acceptable qu'au nom du cloisonnement des disciplines, de la mono- valence, un professeur d'allemand qui n'a plus d'élèves puisse refuser d'enseigner le français et rester chez lui tout en étant payé alors qu'il y a un besoin d'heures d'enseignement en français ? (« C'est scandaleux ! » sur plusieurs bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) J'ai vu, avec Pierre Méhaignerie, un tel cas à l'académie de Rennes.

Dans le cadre du plan Jospin de revalorisation de la fonction d'enseignant, la nation a accepté un effort supplémentaire de plus de 20 milliards. Ce plan était nécessaire. Mais nos collègues socialistes trouvent-ils normal que, par manque de courage politique, le gouvernement de l'époque n'ait pas osé demander en contrepartie des obligations de service accrues ?

M. Gérard Bapt. Et vous, osez-vous ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Le réseau diplomatique de la France est le deuxième du monde avec 268 représentations, 537 agences consulaires, 28 instituts de recherche, 166 établissements culturels. Ne serait-il pas possible, notamment dans le cadre de l'Union européenne, de simplifier et de réformer tout cela ?

À Bercy, monsieur le ministre, 1 400 emplois affectés à la perception de la redevance audiovisuelle pourraient être redéployés. La commission des finances a adopté un amendement à ce sujet dont nous parlerons cet après-midi. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Éric Besson. Nous sommes ici dans un débat d'orientation budgétaire !

M. Augustin Bonrepaux. C'est de la provocation, monsieur Carrez !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Le deuxième grand secteur à réformer, ce sont les dispositifs sociaux, qui fonctionnent à guichets ouverts. Nous avons voté dès la fin 2002, puis à nouveau en 2003, la réforme de l'aide médicale d'État, c'est-à-dire le bénéfice de la CMU pour les personnes en situation irrégulière. Est-il normal que les décrets d'application ne soient toujours pas sortis, alors que la non réforme de ce système explique, pour une grande partie, que nous n'arrivions pas à maîtriser l'immigration clandestine.

S'agissant des collectivités locales, je dis oui à l'indexation des dotations sur un tiers de la croissance du PIB, mais non aux dégrèvements systématiques qui font que plus l'on dépense, plus le contribuable national doit se substituer au contribuable local. C'est le contraire de la responsabilité et de l'autonomie financières.

La réforme doit aussi porter sur les organismes et les procédures inutiles, « la machine à faire de la complexité », selon l'expression du président de la commission des finances.

Puis, monsieur le ministre, nous pouvons progresser dans la conduite de la politique immobilière de l'État. D'une façon plus générale, il faut une gestion dynamique des actifs de l'État. C'est probablement en cédant un certain nombre d'actifs que nous parviendrons à stabiliser notre endettement.

Un chiffre donne parfois le vertige : si l'on calcule la situation nette de l'État, comme on le fait dans une entreprise, nous sommes à moins 550 milliards d'euros - c'est la différence entre le passif et l'actif. (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste.)

M. Éric Besson. Arrêtez de poser des questions ! Vous oubliez qui est au Gouvernement et avec quelle majorité !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Si nous en sommes là,...

M. Éric Besson. Oui, on sait, c'est notre faute ! Mais qu'est-ce que vous allez faire ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. ...c'est exclusivement en raison de votre gestion. Vingt ans de gestion socialiste, cela use un pays, mon cher collègue. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Même en faisant un gros effort en matière de dépenses, nous n'aurons pas de marge de manœuvre en 2005. Comme l'a dit très justement M. le ministre, il est hors de question - nous devons être intransigeants sur ce point - d'augmenter les prélèvements. C'est impossible compte tenu du niveau où ils se situent.

M. Michel Bouvard. Il faut le dire à Lepeltier !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Mais il faut aussi avoir la lucidité de dire que nous n'aurons pas de marge de manœuvre pour des baisses d'impôts systématiques. Si nous voulons baisser des impôts, cela ne pourra se faire que par redéploiement. Par exemple, il est possible de procéder au recyclage d'un certain nombre de niches fiscales.

M. Augustin Bonrepaux. Qu'est-ce que vous attendez pour le faire ? La vérité, c'est que vous en créez sans cesse de nouvelles !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Là aussi, nous sommes confrontés à la nécessité de la réforme.

Pour terminer, je voudrais évoquer, comme l'a fait M. le ministre, la nécessité de nous doter collectivement de quelques règles d'or de bonne gestion, je dirais presque de règles de père de famille.

Première règle : la dépense doit être stabilisée. Je l'ai dit et je n'y reviens pas.

Deuxième règle : il faut être prudent dans l'évaluation des recettes. Il est judicieux, comme vient de proposer M. le ministre, de dire par avance que l'on affectera à la résorption du déficit, et donc de l'endettement, l'essentiel des recettes qui excéderont les prévisions.

Troisième règle, il faut absolument ramener notre déficit aux dépenses d'investissement. Il est impensable que l'État puisse continuer à financer des dépenses de fonctionnement par l'emprunt. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Quatrième règle - et il faut vraiment que vous nous aidiez sur ce point, messieurs les ministres -, il faut mettre en place, comme nous le demandons depuis un an, une procédure systématique d'étude d'impact financier à l'occasion de tous les textes examinés par notre assemblée. Il n'est pas normal que nous abordions des textes sans disposer d'une évaluation précise de ce qu'ils vont coûter.

M. Michel Bouvard. Très bien !

M. Didier Migaud. Cela a-t-il été fait pour le texte que nous allons examiner cet après-midi ?

M. Gilles Carrez, rapporteur général. De surcroît, nous souhaitons que les mesures fiscales relèvent toutes de la loi de finances. Sans cela, il est impossible d'avoir une visibilité suffisante dans l'évolution de nos finances publiques.

Dernière règle d'or, il faut absolument évaluer, contrôler et faire vivre la loi organique. Cela implique de se doter de possibilités d'évaluation et de contrôle. Par exemple, est-il normal, mes chers collègues, qu'au moment où le budget d'investissement de la défense progresse de plus de 10 % - ce qui est une bonne chose, parce qu'il avait été sacrifié par nos prédécesseurs -, l'on nous propose un programme « armement » qui est une gigantesque boîte noire de 15 milliards d'euros, sur laquelle nous ne pourrons pas exercer le contrôle parlementaire qui nous revient ? Je pense que non.

M. Augustin Bonrepaux. Il ne suffit pas de proposer ! Pourquoi vous ne le faites pas ?

M. Michel Bouvard. Nous avons déposé les amendements nécessaires !

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Messieurs les ministres, non seulement nous tous, à la commission des finances, mais aussi tous les collègues sur ces bancs, nous sommes prêts à travailler avec vous dans le cadre de cette lisibilité, de cette visibilité sur le moyen terme que vous donnez à la politique budgétaire et fiscale. Nous avons multiplié les travaux, les réflexions, les auditions, notamment sur la réforme de l'État, sur les quelques règles d'or qui doivent être suivies. Vous pouvez compter sur notre total soutien. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Mme la présidente. La parole est à M. le président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances, de l'économie générale et du Plan. Madame la présidente, messieurs les ministres, mes chers collègues, en écoutant tout à l'heure M. le ministre d'État, dont je partage la totalité des analyses et des objectifs,...

M. Jean-Pierre Brard. C'est une conversion !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. ...je pensais à la journée d'un élu local. Le matin, il reçoit une délégation de parents d'élèves qui lui demande des remplacements pour des heures d'enseignement qui ne sont pas effectuées alors que, comme l'a dit le rapporteur général, une proportion très importante d'enseignants ne font pas leurs dix-huit heures. À midi, il reçoit une délégation de coiffeurs qui demande l'abaissement de la TVA à 5,5 %. Le soir, il reçoit une délégation du Secours catholique et de Médecins du monde remettant en question l'aide médicale d'État, qui a quadruplé en deux ans et dont on sait les abus auxquels elle donne lieu. Si j'en parle, c'est que la montagne que nous avons à franchir est presque himalayenne.

M. Augustin Bonrepaux. Mais la route est droite !

M. Jean-Pierre Brard. Pierre Mazeaud va vous aider !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Nous en parlons d'ailleurs dans cette enceinte depuis vingt ans. La question que nous devons tous nous poser est de savoir quelle est l'action pédagogique la plus efficace pour convaincre non seulement nos compatriotes mais même des ministres de la nécessité de réduire la dépense publique.

Personnellement, l'argument le plus puissant pour convaincre nos compatriotes me semble être le suivant : tous les pays qui ont un taux de chômage inférieur à 5 % sont des pays qui ont maîtrisé leurs dépenses publiques et fait des réformes de structures. Vous disiez à l'instant, monsieur le ministre d'État, qu'il était nécessaire d'avoir la confiance de l'opinion publique. À cet égard, je pense que c'est le lien entre la politique de l'emploi et la maîtrise de la dépense publique qui peut être l'argument le plus efficace pour convaincre nos compatriotes.

Chacun sait, comme vient de le dire le rapporteur général, qu'il existe une accoutumance aux produits dopants. Aujourd'hui, la France est dopée à la dépense publique et à la dette. Dans un rapport paru la semaine dernière, l'INSEE montre que la politique budgétaire doit être infléchie, parce qu'elle n'est plus soutenable. Il y a un seuil au-delà duquel la dépendance créée par le dopage se retourne contre la performance, c'est-à-dire contre l'emploi. En matière de dopage, ce qui vaut pour un organisme humain vaut aussi pour l'économie française.

M. Didier Migaud. Cela s'adresse à qui ? Au Président de la République ?

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Je parlais à l'instant de l'absolue nécessité qu'il y a à faire un effort de pédagogie, non seulement en direction de nos compatriotes mais aussi en direction de nos ministres. Et je reconnais - je l'ai d'ailleurs dit - qu'avoir un gouvernement composé de quarante-deux ministres et secrétaires d'État n'était pas le meilleur moyen pour assurer la maîtrise de la dépense publique. (« C'est vrai ! » sur divers bancs.)

Je me bornerai, monsieur le ministre d'État, à indiquer quelques pistes.

Je dis oui à la croissance zéro de la dépense publique. À la rentrée, le chiffre des effectifs dans la fonction publique va être connu. Si la diminution de ces effectifs tombe au-dessous de 15 000, nous pourrons dire qu'il est très difficile dans ce pays de franchir les caps nécessaires. Pourtant, le rapport Choussat parlait d'une diminution possible de 500 000 - il mériterait d'être relu.

Mais il faut tenir compte de la sensibilité de nos compatriotes qui travaillent dans la fonction publique. Ces fonctionnaires sont souvent étouffés par la multiplication des textes et leurs changements permanents. Notre assemblée doit parvenir à alléger les procédures, à remettre en question l'empilement des structures, faute de quoi nous ne pourrons pas justifier devant ceux qui travaillent dans le secteur public de l'efficacité des mesures que nous prenons. Je me rappelle toujours ce que me disaient les magistrats : « Arrêtez de modifier les textes sans arrêt. Nous avons plus besoin de stabilité dans les textes que de croissance des effectifs. »

La deuxième piste concerne les services publics. Le problème n'est pas leur existence. Nous y sommes attachés.

M. Augustin Bonrepaux. On voit le résultat !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. La question, qui n'est jamais posée, est de savoir à quels coûts les services qui sont rendus le sont. Sur le terrain, on constate que beaucoup de ces services, y compris à EDF ou à la SNCF, pourraient être rendus à un coût inférieur : ils pourraient être entre 10 et 20 % moins chers qu'ils ne le sont aujourd'hui.

M. Augustin Bonrepaux. C'est pourquoi vous voulez les supprimer ?

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Dans ce pays, ce ne sont pas les entreprises privées qui sont malades, mais l'Etat et l'ensemble des services publics. On peut dire qu'en France, l'État n'est pas géré.

Troisième piste : les engagements sociaux. Lors de la campagne pour les élections régionales, j'ai été stupéfait d'entendre parler de la « casse sociale », alors même que, au cours de ces deux dernières années, les dépenses sociales ont progressé de plus de 12 %.

M. Didier Migaud. Si le nombre de RMIstes augmente, ce n'est pas leur faute !

M. Augustin Bonrepaux. C'est parce que ces dépenses augmentent trop que vous voulez les transférer aux collectivités locales ?

Mme la présidente. Monsieur Bonrepaux, laissez parler M. le président de la commission.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. J'en arrive aux collectivités locales auxquelles vous êtes très attaché, monsieur Bonrepaux. J'espère que les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat mettront en place un observatoire des finances locales. Depuis quinze ans, celles-ci ont fortement augmenté. Il nous faut modifier les mécanismes, car la dépense publique locale est aujourd'hui récompensée.

M. Augustin Bonrepaux. Vous remettez en cause l'autonomie des collectivités locales !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Monsieur Bonrepaux, un peu de sérénité ! D'autant plus que vous êtes convaincu de la justesse de mes remarques.

Si nous ne mettons pas en place une incitation à la vertu, monsieur le ministre d'État, la dépense locale continuera à augmenter fortement. Actuellement, plus vous dépensez et plus vous êtes aidé par l'État. Plus vous économisez et plus vous êtes sanctionné. Les collectivités qui ont un taux de taxe professionnelle inférieur à 24,5 points doivent payer au fonds national de péréquation une taxe qui varie entre 0,6 et 3,4 points. Du coup, il n'est guère étonnant que les maires, qui font preuve de bon sens, vous disent, lors des réunions de communautés d'agglomération ou de communautés de communes : mais pourquoi verser cet argent à l'État alors que nous pourrions le garder pour nous ? Tout incite à la dépense, et cela continuera si nous ne changeons pas les règles qui vont dans ce sens.

M. Augustin Bonrepaux. Ce sont de nouvelles règles que vous proposez là ? Mais c'est nouveau, ça !

Mme la présidente. Monsieur Bonrepaux, vous aurez la parole tout à l'heure.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. L'État n'est pas géré, disais-je, et vous partagez cette analyse, monsieur Bonrepaux.

M. Augustin Bonrepaux. Mais je vous ai posé une question : est-ce que vous proposez de changer les règles ?

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Oui, pour les collectivités locales, je le propose. Et Hervé Mariton rassemble autour de lui, et à juste titre, un certain nombre de collègues qui s'engagent à ne pas augmenter le taux de leurs impôts locaux. Si nous ne parvenons pas à maîtriser les dépenses locales,...

M. Augustin Bonrepaux. Vous proposez cela au nom de l'autonomie inscrite dans la Constitution, je suppose !

Mme la présidente. Monsieur Bonrepaux !

M. Augustin Bonrepaux. Non mais quand même ! Il nous dit que les collectivités locales doivent être autonomes et il veut les museler !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Monsieur Bonrepaux, si vous étiez convaincu comme moi que la dépense publique excessive se retourne contre l'emploi et que l'inégalité majeure en France, c'est le chômage, vous conviendriez avec moi que nous devrions prendre ensemble les mesures qui permettent de régler le problème du chômage. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Autre piste que nous devons explorer : la suppression des niches fiscales. La baisse de l'impôt sur le revenu devrait conduire à une certaine réduction de niches dont l'efficacité n'est pas toujours démontrée.

D'autres pistes sont à explorer en fonction des conclusions de la Cour des comptes. Les ministères qui n'ont tenu aucun compte de ses recommandations devraient être sanctionnés par le Parlement. C'est mon souhait, comme celui de mes collègues de la commission des finances.

Enfin, je pense que pour réhabiliter le travail, il faut être attentif à la prime pour l'emploi, qui est un des éléments de correction des inégalités et de revalorisation du travail. Ne serait-il pas possible, monsieur le ministre d'État, monsieur le secrétaire d'État au budget, de la réintégrer dans la fiche de paie mensuelle, pour qu'elle apparaisse aux salariés comme faisant partie des résultats de leur travail et non pas comme un chèque qui arrive à un moment quelconque de l'année ? Je crois que ce serait un moyen important de réhabiliter le travail.

Messieurs les ministres, dans les quatre ou cinq mois qui viennent, un travail important nous attend, en collaboration avec vos services. Et nous le ferons en étant convaincus que c'est la maîtrise de la dépense publique qui nous permettra d'être à la fois plus efficaces et moins injustes. (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire et du groupe Union pour la démocratie française.)

Rappel au règlement

M. Augustin Bonrepaux. Je demande la parole pour un rappel au règlement.

Mme la présidente. La parole est à M. Augustin Bonrepaux, pour un rappel au règlement.

M. Augustin Bonrepaux. Mon rappel au règlement porte sur la répartition du temps de parole.

Mme la présidente. Elle résulte d'une décision de la conférence des présidents.

M. Augustin Bonrepaux. Je constate, madame la présidente, que l'UMP, par la voix de son futur président et de celles du rapporteur général, du président de la commission et de divers orateurs totalisant cinquante minutes, accapare la plus grande partie du temps de parole. (Exclamations sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

M. Michel Bouvard. Vous êtes inscrit sur une motion de procédure, cet après-midi !

M. Augustin Bonrepaux. En revanche, le groupe socialiste est réduit à la portion congrue ne bénéficiant que d'à peine cinq minutes de plus que l'UDF et que le groupe communiste.

Vous nous excuserez, donc, madame la présidente, si nous dépassons légèrement notre temps de parole pour développer nos arguments !

M. Jean-Jacques Descamps. Chantage !

M. Philippe Auberger. C'est indigne !

Reprise du débat

Mme la présidente. La parole est à M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. J'ai, ici, la carte de vœux qu'Alain Lambert nous a adressée au début de l'année. Il rappelait avec Turgot : « Point de banqueroute, point d'augmentation d'impôts, point d'emprunts. »

M. Jean-Pierre Brard. Il n'a pas été remercié ! Ou plutôt, il l'a été, c'est bien le problème ! (Sourires.)

M. Didier Migaud. Il a été élu, c'est pour cela qu'il a été licencié ! A l'UMP, il est dangereux d'être élu au suffrage universel !

M. Hervé Mariton. Nous persistons à vouloir aller dans la bonne direction et nous estimons que nos arguments sont à ce point pertinents que nous aurons besoin pour les exposer de moins de temps que M. Bonrepaux n'en demande pour présenter les siens.

Le groupe UMP constate avec vous, monsieur le ministre, que la situation économique de notre pays s'améliore aujourd'hui, et c'est tant mieux. Cela permettra une amélioration de l'état des finances publiques. Mais, chacun le comprendra, si nous voulons que l'amélioration de la situation économique se confirme et s'amplifie, nous avons besoin de meilleures finances publiques encore : c'est affaire de confiance. En effet, la qualité d'une politique et la qualité des finances de l'État sont choses liées dans la durée, comme nous l'expliquons au sein de l'Union européenne et comme nous devons en convaincre les Français. Nous avons trois ans pour réussir.

M. Jean-Pierre Brard. C'est mal parti !

M. Hervé Mariton. « Faites-moi de la bonne politique, je vous ferai de bonne finance » disait le baron Louis.

M. Didier Migaud. Entre le baron Louis et le baron Ernest !

M. Hervé Mariton. En effet, l'une et l'autre vont ensemble ; les bonnes finances sont au service d'une bonne politique.

Pour retenir de bonnes orientations budgétaires, la clarté est nécessaire. Vous l'avez précisé, monsieur le ministre, en évoquant le taquet auquel nous sommes arrivés. Nous sommes au-delà du taquet et la situation des finances publiques est mauvaise, très mauvaise. Elle est le résultat de longues années de mauvaise gestion...

M. Didier Migaud. Surtout les deux dernières !

M. Hervé Mariton. ...que nous devons assumer. Le rapport que vous nous avez présenté pour la période 2004-2007 évalue les dérives tendancielles de la charge de la dette à 8 milliards et celles des dépenses de personnel à 7 milliards. Si l'on respecte la bonne règle de maintien en volume constant de la dépense, il manque déjà 2 milliards : 15 milliards versus 13 milliards ! L'action de l'État serait donc nécessairement entamée de deux milliards. Cela montre la difficulté de la situation. La Cour des comptes nous rappelait encore hier qu'il n'est évidemment pas bon que l'État finance par l'endettement des dépenses de fonctionnement : un mois de dépenses courantes aujourd'hui.

Cette clarté est nécessaire à la pédagogie. Il ne s'agit pas d'inquiéter ou d'affoler nos compatriotes. Nous devons, en effet, construire la confiance, qui suppose un message clair, et vous l'avez livré. Il faut, oui, une lecture intelligente du pacte de stabilité, mais il ne serait pas judicieux de trop jouer avec nos engagements européens. Le Conseil des ministres nous protège des sanctions de la Commission, cela ne nous rend pas vertueux pour autant.

Clarté, et aussi cohérence. Vous l'avez rappelé avec Gilles Carrez et Pierre Méhaignerie, monsieur le ministre, de bonnes orientations budgétaires ne sont pas que l'affaire de l'État, ce sont également celle des financements sociaux et des collectivités locales. A cet égard, j'encourage tous ceux qui le souhaiteraient à signer le pacte de stabilité de la fiscalité locale que j'ai proposé, et si nos collègues socialistes souhaitent le signer, il seront les bienvenus.

Les choix budgétaires et fiscaux doivent être cohérents et coordonnés. Les lois de finances sont là pour cela. À cet égard, nous regrettons les annonces parfois désordonnées, source de problèmes de cohérence, de lisibilité et de coût. Nous ne voulons pas d'augmentation des prélèvements. Notre direction doit rester, autant que possible, celle de la baisse. Mais afficher d'emblée que l'impôt peut baisser ou qu'il ne le peut pas n'est peut-être pas la meilleure manière d'engager le débat. L'évolution, stable ou à la baisse, de l'impôt doit être la résultante de l'ensemble des choix proposés dans le projet de loi de finances. Évidemment, compte tenu de la situation, nous sommes opposés à toute augmentation et nous souhaitons la baisse autant qu'il est possible. Sans doute que la baisse sera très modeste en 2005, mais, en tout cas, ne troublons pas le message livré en 2003 et en 2004 ! Faisons preuve de cohérence.

Au-delà du discours de la méthode, tout cela requiert de l'ambition et de l'enthousiasme. Pour dégager des marges d'action, il faut évidemment, étant donné la situation de nos finances publiques, encourager et accélérer la réforme de l'État. Les outils seuls ne nous sauveront pas. Quelques-uns d'entre nous pensent probablement que la LOLF, par ses propres vertus, peut accélérer la réforme de l'État ; elle le permettra sans doute en partie, mais elle ne suffira pas sans volonté politique concrète - heureusement, elle existe, tant mieux et merci ! Cela exige évidemment une volonté d'action et une connaissance toujours rigoureuse du fonctionnement de l'État.

Nous avons été navrés, hier, d'entendre le Premier président de la Cour des comptes rappeler le flou artistique qui continue de régner dans la gestion des effectifs avec, en termes d'évolution de l'emploi en 2003, plus de 5 600 titulaires civils et plus de 13 000 contractuels. Il y a manifestement, en matière de maîtrise des effectifs et de réforme de l'État, une volonté à prolonger, à affirmer et à mettre en œuvre. Nous vous faisons confiance pour cela.

S'agissant des stratégies ministérielles de réforme, il faut que les résultats soient à la hauteur des attentes. Ainsi, vous avez engagé une politique de valorisation du patrimoine.

Mme la présidente. Veuillez conclure, monsieur Mariton.

M. Hervé Mariton. Je conclus, madame la présidente.

Les dossiers pourraient parfois avancer plus vite, s'agissant, par exemple, des logements des gendarmes.

Vous avez rappelé, et je vous en remercie, monsieur le ministre, votre culture du résultat. Nous la partageons volontiers.

Les orientations budgétaires sont source de contraintes et d'objectifs. Nous partageons les vôtres pour les trois ans à venir. Le budget pour 2005 devra ouvrir cette période au terme de laquelle nous serons jugés. Il n'y a pas de temps à perdre. Au travail ! (Applaudissements sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.)

Mme la présidente. La parole est à M. Didier Migaud.

M. Didier Migaud. Vous nous avez invités, monsieur le ministre d'État, à une journée d'échanges sur la situation de nos finances publiques, sur les orientations et sur quelques propositions que vous nous présenterez cet après-midi. Ce que vous dites, monsieur le ministre d'État, est toujours intéressant et n'est jamais banal, comme votre façon de le dire. Le style a changé, le discours lui-même a changé, mais, nous aurons l'occasion d'y revenir, la politique reste la même, marquée par l'injustice et, souvent, l'insincérité. Nous aurons l'occasion de reprendre un certain nombre de vos chiffres. J'ai eu, parfois, l'impression, ce matin, que nous étions quelques-uns à nous être invités à un congrès de l'UMP où le ministre d'État pouvait quelque peu roder son discours.

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances. Vous avez trouvé une belle formule !

M. Hervé Mariton. Vous savez qu'il y a beaucoup de convergence dans les congrès de l'UMP !

M. Jean-Pierre Brard. Il ne faut pas lire les journaux pour y croire !

M. Didier Migaud. En tout cas, vous êtes rassemblés, ici, dans cet hémicycle, au point de nous avoir oubliés ! Excusez-nous d'être là ! Notre temps de parole n'est peut-être pas suffisant, je le regrette ; la conférence des présidents a eu quelque oubli, nous méritions mieux que les trente-cinq minutes qui nous ont été proposées pour un tel débat !

Nous avons lu avec attention le rapport du Gouvernement. Il se lit d'ailleurs comme un roman. Comme dit la chanson : « C'est un beau roman, c'est une belle histoire. » En réalité, le scénario idyllique qui est décrit a pour objectif de mieux cacher le « sang et les larmes » que la politique menée par le Gouvernement promet aux Français. Dans leurs déclarations, le président de la commission des finances et le rapporteur général en appellent encore à plus de rigueur et d'austérité. Je ne peux qu'être inquiet, même si je constate quelquefois avec amusement et stupéfaction les vives critiques qu'ils formulent à l'encontre de la politique conduite depuis deux ans. A les entendre, que d'erreurs ont été commises depuis deux ans, erreurs qui, semble-t-il, émanent du Chef de l'État !

Monsieur le président de la commission, osez, soyez audacieux ! Remettez en cause les consignes qui viennent d'en haut ! Vous êtes président de la commission des finances, nous sommes le Parlement et, jusqu'à preuve du contraire, c'est nous qui décidons. Toutefois, ce que vous proposez, monsieur le président - nous aurons l'occasion d'y revenir - ne nous satisfait pas non plus, puisque cela aurait pour conséquence d'aggraver l'austérité.

Pour débattre des orientations, il est nécessaire de savoir d'où l'on part. Nous avons eu l'occasion de le préciser, nos finances publiques se sont particulièrement dégradées depuis deux ans.

Depuis le collectif d'été de 2002, nous critiquons les décisions fiscales et budgétaires du Gouvernement qui ont contribué à aggraver la dégradation des finances publiques. Le rapport préliminaire présenté par la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances pour 2003 a confirmé nos critiques et constaté que la situation financière s'est « gravement détériorée » en 2003. Vous avez dit, monsieur le ministre d'État, être attentif à ces chiffres et à cette situation incontestable. La Cour constate que le déficit budgétaire s'est creusé de 28 % par rapport aux prévisions initiales, que le solde primaire qui, monsieur le rapporteur général, était positif entre 1999 et 2001...

M. Gilles Carrez, rapporteur général. Vous l'avez « tangenté » en 2000 !

M. Didier Migaud. ...est fortement négatif en 2003,...

M. Gilles Carrez, rapporteur général. C'est l'exception qui confirme la règle !

M. Didier Migaud. ...ce qui a provoqué une explosion de la dette publique. Votre fonction mérite une rigueur dont vous faites le plus souvent preuve, mais, vous avez, ici, quelque peu dérapé !

Au total, la Cour constate que le déficit public français, avec un record historique en valeur de 4,1 % du PIB, a été en 2003 « le plus élevé de l'Union européenne. » La dette publique atteint le record historique de 63,7 % du PIB.

La dégradation du solde structurel contredit totalement les affirmations du Gouvernement. Alors que le Gouvernement accuse la gauche de n'avoir pas suffisamment réduit le déficit structurel, celui-ci s'est creusé depuis 2002 ! Alors que le solde structurel était inférieur, monsieur le ministre d'État, à la moyenne de la zone euro en 2001, il en est désormais le double ! Le Gouvernement prétend que la dégradation du déficit public est essentiellement conjoncturelle. En réalité, elle est structurelle et s'explique par l'absence de maîtrise des dépenses sociales.

M. le ministre d'État, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. C'est ce que j'ai dit !

M. Didier Migaud. Certes, monsieur le ministre d'État, mais vous contribuez à cette situation en échouant à maîtriser les dépenses sociales - comme vous le reconnaissez parfois dans des élans de sincérité -, en faisant progresser les dépenses militaires de façon excessive et en menant une politique fiscale non financée, qui prive l'État de recettes.

À ce propos, je trouve un peu cocasse que vous nous reprochiez aujourd'hui d'avoir consacré une partie des surplus de recettes fiscales de 1999 et de 2000 à la réduction des impôts alors qu'à l'époque vous nous réclamiez avec force d'agir de la sorte. En 1999, plus de 80 % du surplus de recettes fiscales a été affecté à la réduction du déficit - bien au-delà, par conséquent, de ce que propose le ministre d'État -, puis, en 2000, nous avons effectivement cherché à répartir les fruits de la croissance, et nous avons bien fait car cela a permis à la France de maintenir un bon niveau de consommation.

Pour votre part, alors que vous ne disposiez même pas de s