Session ordinaire de 2002-2003 - 110^ème jour de séance, 266^ème séance

1^ère SÉANCE DU JEUDI 26 JUIN 2003

PRÉSIDENCE de M. Marc-Philippe DAUBRESSE

vice-président

Sommaire

CONVENTIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX 2

DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2004 2

La séance est ouverte à neuf heures.

CONVENTIONS ET ACCORDS INTERNATIONAUX

L'ordre du jour appelle la discussion, selon la procédure d'examen simplifiée, de dix projets de loi, dont six adoptés par le Sénat, autorisant la ratification ou l'approbation de conventions ou d'accords internationaux.

M. le Président - Conformément à l'article 107 du Règlement, je mets aux voix l'article unique de chacun de ces textes.

Sont successivement mis aux voix et adoptés :

l'article unique du projet de loi autorisant la ratification de la convention européenne pour la protection des animaux de compagnie ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'amendement à la convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de l'Australie sur l'emploi des personnes à charge des membres des missions officielles d'un Etat dans l'autre ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République fédérale du Brésil relatif à l'emploi salarié des membres des familles des agents des missions officielles de chaque Etat dans l'autre - ensemble un échange de lettres ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de la convention sur les effets transfrontières des accidents industriels - ensemble treize annexes ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République bolivarienne du Venezuela sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement du Royaume d'Arabie Saoudite sur l'encouragement et la protection réciproques des investissements ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de la convention entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République d'Ouzbékistan en vue d'éviter des doubles impositions et de prévenir l'évasion et la fraude fiscales en matière d'impôts sur le revenu et la fortune - ensemble un protocole et un échange de lettres ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à une coopération sur l'observation de la terre ;

l'article unique du projet de loi autorisant l'approbation d'un accord sous forme d'échange de lettres complétant l'accord entre le gouvernement de la République française et le gouvernement de la République italienne relatif à la coopération transfrontalière en matière policière et douanière du 3 octobre 1997.

DÉBAT D'ORIENTATION BUDGÉTAIRE POUR 2004

L'ordre du jour appelle la déclaration du Gouvernement et le débat d'orientation budgétaire pour 2004.

M. Alain Lambert, ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire - La tenue de ce débat témoigne de notre volonté commune de faire vivre la loi organique du 1^er août 2001. Notre nouvelle Constitution financière ne l'a pas rendu obligatoire puisque seule la remise d'un rapport par le Gouvernement constitue une obligation juridique. Pourtant, malgré un ordre du jour chargé, votre commission des finances et le Gouvernement l'ont voulu conjointement.

Ce débat est nécessaire car, le budget de l'Etat se préparant tout au long de l'année, le dialogue entre le Gouvernement et le Parlement ne peut plus se résumer à nos rendez-vous de l'automne. Nous aurons eu cette année deux débats d'orientation budgétaire, nos échanges du 8 avril dernier sur le contrôle et la maîtrise des dépenses publiques préparant notre séance d'aujourd'hui. Les souhaits émis notamment par votre commission des finances ont contribué aux premières orientations du Gouvernement dans la préparation du budget 2004 et plus précisément au choix de la norme globale d'évolution des dépenses.

L'article 48 de la loi organique, qui régit le contenu du rapport du Gouvernement, lui assigne deux champs principaux : préciser les évolutions enregistrées depuis l'automne en matière économique et budgétaire ; éclairer notre horizon à moyen terme.

La situation économique de cette année est complexe.

Il y avait un obstacle majeur à la reprise : le climat de tension international. Il est largement levé, et les conditions sont désormais remplies pour une reprise, au niveau mondial, dans la zone euro, et particulièrement en France.

Dans la zone euro, les taux d'intérêt sont bas, et la BCE a donné un signal important. La baisse du dollar ne favorise pas nos exportations mais elle permet la désinflation, donc des gains de pouvoir d'achat et la poursuite de la baisse des taux. Par ailleurs, la situation financière des ménages est bonne, notamment par rapport aux Etats-Unis.

M. Henri Emmanuelli - La consommation décroche !

M. le Ministre délégué - Pour stimuler la consommation, le Gouvernement baisse les impôts et relèvera le SMIC jusqu'à 5,3 % au 1^er juillet prochain. La situation des entreprises s'est améliorée, elles ont des besoins d'investissement et de stockage.

Pourtant, la reprise n'est pas encore là.

M. Augustin Bonrepaux - La suite est pire !

M. le Ministre délégué - Les chiffres n'en sont pas encore connus précisément, mais le premier semestre a été décevant. La croissance pourrait ne pas atteindre le niveau de 1,3 % que nous avions retenu en mars.

Une bonne surprise est néanmoins possible. En novembre et décembre derniers, le consensus des prévisions privées pour 2002 était de 1 %. La croissance a finalement été de 1,2 %. Le Premier ministre a évoqué une fourchette de croissance, de 0,8 % à 1,5 %. C'est une approche raisonnable.

M. Augustin Bonrepaux - Et précise, surtout !

M. le Ministre délégué - Mais, Francis Mer l'a dit devant la commission des finances, nous avons encore le temps d'examiner l'éventualité d'une croissance plus faible.

Ce n'est un secret pour personne : les comptes publics se sont massivement dégradés l'année dernière. Entre 2001 et 2002, le besoin de financement des administrations publiques est passé de 1,5 à 3,1 points de PIB.

Cette dégradation résulte, certes, du ralentissement conjoncturel, mais également de facteurs structurels. Entre 1998 et 2000, période de forte croissance, l'effort d'assainissement a été très insuffisant (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste).

La Commission européenne souligne elle-même que l'effort d'ajustement des comptes publics entamé en 1995 avait été stoppé en 1999 au profit d'une politique budgétaire expansive en phase haute de cycle.

Le précédent gouvernement a conduit une politique de baisse d'impôt qui ne reposait sur aucun financement pérenne,...

M. Augustin Bonrepaux - Vous êtes là depuis un an, ne l'oubliez pas !

M. le Ministre délégué - ...c'est-à-dire sans réduction à due concurrence des dépenses publiques.

M. Henri Emmanuelli - Vous ne savez pas lire !

M. le Ministre délégué - C'est ainsi que les baisses discrétionnaires de prélèvements obligatoires ont été supérieures de 2,5 points à la baisse des dépenses publiques dans le PIB.

Cette dérive structurelle a été masquée un temps par les plus-values fiscales exceptionnelles de la bulle internet des années 1999 à 2001. Je rappelle que l'élasticité des recettes fiscales a été proche de 2 entre 1999 et 2001. A titre d'illustration, les recettes de l'impôt sur les sociétés ont quasiment doublé entre 1996 et 2001, passant de 26 à 49 milliards d'euros.

Quel usage a été fait de cette manne ? Une politique de « bon père de famille » aurait voulu qu'on la mette à profit pour assainir nos comptes publics. Mais le précédent gouvernement a préféré diminuer optiquement les impôts et augmenter les dépenses - qu'il avait d'ailleurs sous-évaluées. L'Etat s'est comporté comme ces start-up de la « nouvelle économie », qui ont brûlé en quelques mois tous leurs fonds propres.

Rendons donc à chacun ses responsabilités. Nous assumons notre part du déficit pour 2002 (« Ah ! » sur les bancs du groupe socialiste). Oui, nous avons décidé 600 millions d'euros de dépenses supplémentaires pour restaurer l'autorité de l'Etat : nous le revendiquons, et j'écouterai avec attention ceux qui nous les reprochent...

Quelle est la responsabilité du précédent gouvernement ? (Protestations sur les bancs du groupe socialiste)

M. Didier Migaud - Nous sommes censés débattre de vos orientations budgétaires !

M. le Ministre délégué - Près de 20 milliards d'euros de dépenses pérennes nouvelles ont été engagées : les 35 heures, la création de 48 000 emplois à l'Etat, de 220 000 postes d'emplois-jeunes, et ces trois prestations nouvelles - APA, CMU, aide médicale au profit des étrangers en situation irrégulière.

M. Augustin Bonrepaux - Vous ne voulez pas payer !

M. Didier Migaud - Vous regrettez ces avancées ?

M. le Ministre délégué - Il faut encore ajouter à cela les sous-budgétisations de la loi de finances initiale, mise en évidence par l'audit de MM. Nasse et Bonnet, pour plus de 7 040 millions d'euros, ainsi que les 1 080 millions d'euros de dettes de l'Etat que nous avons dû apurer. Ainsi, outre celle de 2002, nous avons payé en décembre dernier les primes de Noël de 2000 et 2001 !

Nos finances publiques portent encore le poids des déséquilibres structurels accumulés depuis trois ans. Selon les organisations internationales, le solde structurel s'est dégradé d'1,5 point de PIB entre 1999 et 2002.

M. Henri Emmanuelli - Ce n'est pas ce que dit la Cour des comptes !

M. le Ministre délégué - Dans un contexte économique difficile, le Gouvernement a décidé de laisser jouer les stabilisateurs automatiques de recettes, tout en maîtrisant strictement les dépenses publiques. Le ralentissement de la conjoncture a pour effet une dégradation d'environ 5,1 milliards d'euros des recettes de l'Etat.

Le principal facteur de révision porte sur l'impôt sur les sociétés. Cette mauvaise nouvelle n'a pas de lien direct avec le ralentissement conjoncturel. Nous anticipons sur l'IS un écart d'au moins 3,1 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, qui s'explique par la diminution du bénéfice fiscal en 2002, lequel pèsera doublement sur les recettes en 2003, par le jeu du mécanisme d'acompte et de solde.

Le rapport du Gouvernement vous décrit l'ensemble des facteurs de correction envisageables, impôt par impôt.

C'est la première fois qu'une information aussi détaillée est fournie au Parlement.

M. François Goulard - C'est vrai !

M. le Ministre délégué - Nous tenons l'engagement pris devant vous à l'occasion du projet de loi de finances pour 2003. Les dépenses publiques seront maîtrisées : les dépenses de l'Etat ne dépasseront pas leur niveau de 273,8 milliards d'euros autorisé par le Parlement. A cette fin le Gouvernement a déployé de manière précoce un dispositif de mise en réserve, touchant à la fois des crédits de la LFI - pour 4 milliards - et des crédits reportés - pour 6,6 milliards. Conformément aux dispositions de la nouvelle « Constitution financière », le Gouvernement a informé, étape par étape, le Parlement. Le déficit 2003 pourrait finalement s'inscrire dans une fourchette de 3,5 à 3,6 % du PIB.

Quelles sont les perspectives pour 2004-2006 ? L'objectif du Gouvernement est de reconstituer des marges de man_uvre fiscales et budgétaires, pour une autre politique que celle du service de la dette, qui risque de devenir notre première et navrante priorité si nos finances publiques ne sont pas assainies.

Au regard du traité de Maastricht, la France se trouve aujourd'hui en situation de « déficit public excessif » : l'Europe nous invite à redescendre en dessous du seuil de 3 % dès 2004. Les règles européennes sont de bon sens : il n'est pas possible d'accumuler sans fin des déficits publics, nous ne ferions qu'accroître le fardeau de la dette que nous léguons à nos enfants.

Le pacte de stabilité est nécessaire : il constitue le réglement de copropriété de la monnaie unique européenne, que nous avons en partage. Si les déficits se pérennisaient, la stabilité de l'euro serait menacée et les taux d'intérêt augmenteraient dangereusement.

La France doit s'engager dans une véritable consolidation budgétaire. Les comparaisons internationales sont à cet égard réconfortantes : elles montrent qu'il n'y a pas de fatalité en matière budgétaire. Les exemples du Canada, de la Suède et des Pays-Bas attestent qu'il est toujours possible pour un pays d'assainir en profondeur ses comptes publics. Notre déficit prévisionnel est de l'ordre de 3,5 % du PIB en 2003. Mais le Canada, où je me suis rendu récemment, a résorbé en moins de quatre ans un déficit de plus de 6 points de PIB, et achève cette année son sixième exercice excédentaire consécutif. Il n'a pas résorbé son déficit par la hausse des impôts, mais par la maîtrise de la dépense (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Michel Bouvard - Il a utilisé la croissance pour se réformer !

M. le Ministre délégué - Le facteur clef d'un tel succès est l'aptitude à réduire significativement le poids de la dépense dans le PIB.

Le cadrage du budget pour 2004 manifeste cette ambition. Les dépenses de l'Etat seront globalement stabilisées en volume, tandis que les dépenses hors dette et fonction publique seront stabilisées en valeur. Nous poursuivons cette stratégie jusqu'à l'horizon 2006, afin d'assainir nos comptes publics et de dégager des marges de man_uvre pour les baisses d'impôts et de charges.

M. Michel Bouvard et Mme Marie-Anne Montchamp - Très bien !

M. le Ministre délégué - Il ne faut pas sous-estimer l'effort que requiert une telle politique.

Dans un scénario de stabilisation sur trois ans des dépenses de l'Etat en volume, les crédits progresseraient au même rythme que les prix, soit une augmentation globale de 12,5 milliards, dont la progression mécanique des pensions, du service de la dette et de la masse salariale préempteraient 12,2 milliards. Afin de pouvoir assurer le financement des dépenses régaliennes, les autres dépenses de l'Etat devraient être réduites de près de 2 milliards.

Cette politique d'assainissement suppose que l'Etat se dote d'outils de redéploiement des crédits. J'ai donc proposé au Premier ministre de rénover en profondeur la procédure budgétaire : la préparation du budget s'inscrit désormais dans une démarche plus structurante.

Le Gouvernement a instauré des conférences de réformes structurelles, qui permettent d'identifier, très en amont, les ressources d'économies possibles et les voies de réforme. Celles examinées à cette occasion trouveront leur première traduction dans le PLF pour 2004 : non-renouvellement d'une partie des départs à la retraite des fonctionnaires, amélioration de la qualité du service public rendu aux usagers (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

S'agissant de la réduction des impôts et des charges, notre cap est clair : alléger le fardeau des prélèvements qui pèsent sur les Français et brident les énergies.

En 2004, les charges sur les bas salaires seront allégées pour faciliter la convergence des SMIC. Des mesures ont été votées ou sont en passe de l'être pour développer l'initiative économique, promouvoir le mécénat, aider l'outre-mer, soutenir l'investissement locatif et le développement territorial à travers les zones franches urbaines.

Toutes ces mesures illustrent la volonté du Gouvernement d'aider les acteurs économiques par des aides précieuses, efficaces et ciblées. L'effort en 2004 sera substantiel.

Notre cap de réduction des impôts et des charges sera maintenu. L'effort dépendra de la vigueur de la conjoncture et de notre réussite dans la maîtrise de la dépense. La baisse des impôts devra demeurer compatible avec la résorption de nos déficits publics. La politique du Gouvernement se veut à cet égard réaliste et responsable.

Au total, notre action s'inscrit dans une cohérence à long terme, en dépit d'une conjoncture difficile. Elle se résume en quelques principes : maîtriser la dépense pour dégager des marges de man_uvre ; ne pas accroître les prélèvements, et au contraire continuer à les diminuer, au service de l'emploi et de la croissance ; enfin réformer, réformer dans la durée. Réformer les retraites, pour sauver notre système par répartition, le rendre plus juste en donnant plus de liberté à chacun ; réformer l'Etat pour rendre un service plus efficace, plus proche des citoyens grâce à la décentralisation, en prélevant moins sur la richesse nationale ; réformer la santé, pour sauver un système auquel nous sommes attachés, mais qui peut et doit être plus performant sans que son coût échappe à tout contrôle.

Les Français percevront nécessairement les fruits de cette politique de courage, à travers une économie plus forte, des finances publiques assainies et une plus grande liberté pour les agents économiques (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Jean-Marc Ayrault - Rappel au Règlement. La situation économique et sociale étant particulièrement préoccupante, je regrette - avec tout le respect que je dois à M. Lambert - que le ministre de l'économie et des finances ne soit pas présent. Eu égard aux déclarations contradictoires et démobilisatrices de ce dernier, notamment au moment de l'intervention américaine en Irak, nous avions besoin de traiter de ces questions au plus haut niveau.

M. Jean-Michel Fourgous - Voulez-vous que nous rappelions vos prévisions ?

M. Jean-Marc Ayrault - Vos propres déclarations successives, Monsieur le ministre délégué - et notamment la réponse que vous avez apportée hier à une question d'actualité - ne permettent pas d'avoir un débat serein (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Dès que nous vous interrogeons, vous caricaturez notre propos et esquivez nos questions. A chaque fois, vous nous « faites le coup » de l'héritage. Pour avoir un débat de qualité, il faut partir de l'audit que vous avez vous-mêmes commandé, et dont ressortent des prévisions précises sur le déficit budgétaire - les prévisions, vous les avez largement dépassées en 2002, et en 2003 nous allons crever le plafond. Vous êtes là depuis treize mois et vous continuez à dire que c'est de notre faute ! La vérité est que c'est la conséquence de vos choix politiques, assumez-les. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP).

M. le Ministre délégué - Je peux vous assurer de mon entière disponibilité pour répondre à toutes vos questions. Francis Mer, qui a participé à l'audition de la commission des finances, est aujourd'hui à La Baule pour une réunion sur les investissements étrangers en France. C'est tout l'intérêt de notre pays (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Jean-Pierre Brard - Ce sont les bains de Mer ! (Sourires)

M. Didier Migaud - Il peut se réjouir de nos résultats en la matière !

M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances - Nous abordons aujourd'hui le cycle de discussions budgétaires 2003-2004. Je tiens à saluer dès maintenant la courtoisie et la confiance qui président aux relations que les ministres ont su nouer avec la commission des finances. Avant-hier, par exemple, M. Mer et M. Lambert ont passé plus de deux heures à répondre à toutes les questions de la commission.

M. Augustin Bonrepaux - Ils n'ont rien dit !

M. le Rapporteur général - J'aurais aimé que leurs prédécesseurs fissent de même sous la précédente législature, mais cela n'a pas été le cas ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).

Le Gouvernement a estimé cette année qu'il n'était pas nécessaire de présenter un projet de loi de finances rectificative. L'année dernière, il avait à la fois à mettre en _uvre les premières décisions de la nouvelle majorité, notamment la priorité donnée aux dépenses régaliennes comme la sécurité, la justice et la défense et la baisse des impôts, et surtout à tirer les conséquences du dérapage général du budget de l'Etat, dû tant à une augmentation non maîtrisée des dépenses qu'à une perte de recettes sous-évaluée.

M. Augustin Bonrepaux - Cette année, c'est pire !

M. le Rapporteur général - Cette année, l'aggravation du déficit provient de la seule dégradation des recettes. Le décalage, d'environ 5 milliards, résulte d'une activité économique moins dynamique que prévu. En revanche, rien ne permet de penser que l'objectif de dépenses fixé par le Gouvernement ne sera pas tenu. Vous vous arc-boutez, Monsieur le ministre, sur le plafond de 273,8 milliards. Il n'y aura pas un euro dépensé en plus, et c'est toute la différence entre un gouvernement responsable et un gouvernement qui ne l'est pas ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste).

M. Didier Migaud - Ce n'est pas un propos de rapporteur général !

M. le Rapporteur général - Un collectif budgétaire d'été n'a de sens qu'en cas de changement de cap important. Nous ferons le point sur la régulation des dépenses et la dynamique des recettes dans le collectif de fin d'année. Notre débat actuel porte donc sur les options de l'année 2004.

C'est en période de croissance, on le sait, qu'il faut réduire les déficits publics. Mais rien n'a été fait entre 1998 et 2000.

M. Didier Migaud - Ce n'est pas vrai !

M. le Rapporteur général - Au contraire, face à des recettes exceptionnelles, non renouvelables, ont été engagées des dépenses nouvelles et permanentes : les 35 heures, la CMU ou l'APA. Nous héritons des dépenses, alors que vous avez gaspillé les recettes ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP) Lorsque la dette publique dépasse 60 % de la richesse produite, que le niveau des dépenses est de cinq points et demi supérieur à la moyenne européenne, que la plus grande part du budget est consacrée à la dette et aux charges de personnel, que les prélèvements obligatoires freinent les agents économiques et que les dépenses progressent à un rythme démesuré, il y a urgence à revenir au bon sens ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP ; interruptions sur les bancs du groupe socialiste)

M. le Président - Vous aurez trois heures pour vous exprimer, laissez la parole au rapporteur général !

M. le Rapporteur général - Le Gouvernement a donc élaboré une stratégie d'assainissement des dépenses qui n'a été que trop longtemps différée. Le rapport d'orientation budgétaire propose que les dépenses restent stables en volume entre 2004 et 2006. Monsieur le ministre, vous avez mille fois raison ! Maîtriser la dépense publique n'est pas un choix dogmatique ! Ce n'est pas manier la hache à l'aveuglette !

M. Augustin Bonrepaux - C'est pourtant ce qu'il fait !

M. le Rapporteur général - Cela ne conduit pas au démantèlement des services publics : responsabiliser les agents économiques, ce n'est pas faire disparaître l'Etat régulateur ! L'Etat doit adapter ses interventions pour remplir ses compétences régaliennes : sécurité, défense, justice, cohésion sociale et territoriale, gestion de la croissance et des cycles économiques... Pour y parvenir, il faut redonner des marges de man_uvre au budget de l'Etat. Si nous ne faisons rien, nous serons asphyxiés par le poids de la dette. La réduction de la dépense publique n'est pas une fin en soi. Elle n'a de sens que pour construire un budget adapté à un Etat moderne.

Plutôt que d'arbitrer les querelles savantes des prévisionnistes, qui se trompent tous autant les uns que les autres, il me semble nécessaire d'exposer quelques recommandations simples. L'expérience des années récentes nous montre combien il est nécessaire d'adopter une démarche prudente pour l'évaluation des recettes. Les années 2001 à 2003 ont montré les limites du volontarisme. On a trop vite oublié que la prévision de croissance pour 2001 du gouvernement Jospin était de 3,3 %, pour un résultat d'1,8 % ! Dès 2001, le déficit a recommencé à augmenter ! En 2002, la prévision était de 2,5 % pour 1,2 % en réalité, et cette année nous ne devrions pas dépasser 1 %, contre 2,5 % initialement prévus. Dans ce contexte, la règle appliquée par le Canada prend tout son sens : il faut retenir le bas de la fourchette, et affecter les éventuels excédents à la réduction du déficit. C'est une règle un peu rustique, mais je crois de plus en plus aux règles simples en matière budgétaire ! (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe UMP)

L'objectif de 0 % de croissance en volume des dépenses de l'Etat est d'une lisibilité parfaite. Son respect imposera des remises en cause importantes dans le fonctionnement de l'Etat. Le nombre élevé des départs à la retraite de fonctionnaires, ces prochaines années, rendront cet objectif plus aisé à atteindre. En ce qui concerne le solde budgétaire, la ligne directrice doit être que toute réduction d'impôt soit gagée par la réduction pérenne de dépenses équivalentes. C'est le contraire de ce qui a été fait pendant cinq ans, et c'est là aussi une règle simple (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Il faut aussi insister sur la nécessité d'évaluer les aspects financiers de tous les textes législatifs et réglementaires. La loi de finances ne rassemble pas, en effet, toutes les dispositions ayant un impact budgétaire. Il faut donc, de la même façon que le Conseil d'Etat est saisi pour avis, que soient menées pour chaque texte, une étude d'impact budgétaire, tant du point de vue des finances de l'Etat que de celles des collectivités locales.

M. Didier Migaud - Eh oui !

M. le Rapporteur général - Si vous vous étiez livrés à cet exercice, nous n'en serions pas là en ce qui concerne l'allocation personnalisée d'autonomie, véritable gouffre pour les collectivités locales ! (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UMP ; protestations sur les bancs du groupe socialiste)

Enfin, il faut insister sur la qualité de la gestion. Une norme aussi stricte que celle de la globalisation en volume ne pourra être respectée que si les services administratifs y adhèrent. Il faut donc les intéresser à une partie des gains de productivité qu'ils feront. Les expérimentations en cours sont positives, et il est temps d'en tirer des règles générales.

Voilà quelques recommandations élémentaires et de bon sens. Vous tenez, Monsieur le ministre, le bon cap avec la poursuite de la réduction des prélèvements obligatoires pour favoriser le pouvoir d'achat, l'initiative économique et donc l'emploi, et avec la maîtrise absolue des dépenses d'un Etat mieux géré et recentré sur ses missions essentielles (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Gérard Bapt - Le malheur, c'est qu'il est de bonne foi !

M. Pierre Méhaignerie, président de la commission des finances - Imaginons ce que serait ce débat si nous avions trouvé, il y a un an, la même situation que nos voisins européens : un déficit de 1,3 % et pas de loi sur les 35 heures... MM. Bonrepaux et Migaud ne pourraient se plaindre ni du gel de six à sept milliards de crédits, ni du niveau du déficit ! Après la période de croissance que nous avons connue, nous aurions dû partir d'un déficit de 1 %, qui serait aujourd'hui environ à 2 %. Nous aurions alors des marges d'action pour alimenter la croissance.

M. Augustin Bonrepaux - Vous les aviez, mais vous les avez gâchées ! (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. le Président de la commission - Et y aurait-il le même débat sur l'hôpital si nous n'avions à subir les conséquences désastreuses des 35 heures ? (Protestations sur les bancs du groupe socialiste)

Nos compatriotes ont besoin d'être éclairés.

M. Augustin Bonrepaux - Mais vous-mêmes n'êtes pas clairs !

M. le Président de la commission - J'ai moi-même soutenu dans le passé des mesures comme la prime pour l'emploi ou certaines réductions d'impôt. Nous devrions pouvoir aujourd'hui, les uns et les autres, donner un même éclairage à l'opinion. Mais le procès qu'engage la gauche sur les déficits, la situation budgétaire, les gels de crédits, l'assurance maladie...

M. Didier Migaud - Non : le constat !

M. le Président de la commission - .. est un procès qu'elle se fait à elle-même (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).

Quelle est la part du gouvernement actuel dans cette situation ?

M. Eric Besson - Voyez la Commission européenne !

M. le Président de la commission - La baisse de l'impôt sur le revenu que vous n'aimez pas et la baisse des charges parallèlement à l'augmentation significative du SMIC que vous passez sous silence sont peut-être pour quelque chose dans le niveau de notre croissance, faible mais tout de même supérieur de 0,3 point à la moyenne européenne.

M. Jean-Pierre Brard - Vous vous contentez de peu !

M. le Président de la commission - Le passé pèse donc lourd dans les orientations qu'il faut prendre aujourd'hui.

La première de ces orientations, c'est de retrouver un rythme de croissance plus élevé, la seconde une croissance zéro de la dépense publique. Nous les soutenons totalement (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Lors de son premier débat budgétaire, M. Strauss-Kahn avait dit qu'un demi-point de croissance en plus ou en moins constituait une différence décisive dans l'évolution d'un pays par rapport à un autre. Or, si la croissance française fut supérieure à la moyenne européenne de 0,5 point de 1960 à 1973, de 0,25 point de 1973 à 1979, de 1980 à 2000 elle lui fut inférieure de 0,25 point (Protestations sur les bancs du groupe socialiste).

M. Henri Emmanuelli - Faites le détail !

M. Didier Migaud - Ce n'est pas honnête !

M. le Président de la commission - Ce retard accumulé en vingt ans explique notre taux de chômage plus élevé (Nouvelles protestations sur les bancs du groupe socialiste). Ce sont des faits.

M. Didier Migaud - Non ! C'est trop facile !

M. le Président de la commission - C'est bien pourquoi nous approuvons la double orientation du Gouvernement.

D'abord, il existe des marges de productivité dans le secteur public. Selon M. Migaud, y réduire les effectifs, c'est casser le service public. Il sait que ce n'est pas la vérité. Il y a des gaspillages, des marges de productivité à utiliser.

Mme Marie-Anne Montchamp - Absolument !

M. le Président de la commission - Depuis vingt-cinq ans, on parle d'alléger les procédures, de simplifier la vie des usagers sans résultat. Le meilleur moyen d'y parvenir, c'est la discipline budgétaire, accompagnée d'une comparaison constante du coût du service dans le privé.

M. Michel Bouvard - Très bien !

M. le Président de la commission - C'est cette discipline qui nous incitera à réformer : que l'on pense au Canada ! Nous avons un énorme effort à faire, car dans certains ministères la machine à produire de la complexité et des coûts supplémentaires continue de fonctionner. Il faut modifier les comportements à tous les niveaux,...

M. Gérard Bapt - Oui, à tous les niveaux !

M. le Président de la commission - ...y compris celui des collectivités locales.

Quant aux obstacles à la croissance, ils sont connus. La France n'a pas profité de prix compétitifs en raison de son image, entachée par des faiblesses qu'ont soulignées M. Fabius et M. Charzat. Notre pays est trop réglementé, trop bureaucratique, le système fiscal n'en encourage ni l'initiative ni l'investissement, les prestations sociales pèsent lourd alors que le salaire direct est relativement faible. La France est au quatrième rang en Europe pour le coût du travail, le onzième seulement pour le salaire net.

M. Henri Emmanuelli - Nous sommes la première destination des capitaux internationaux !

M. le Président de la commission - Vous vous contentez d'informations très sélectives ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste)

M. Henri Emmanuelli - C'est l'OCDE qui le dit !

M. Didier Migaud - Et M. Trichet !

M. le Président de la commission - Pour le budget 2004, nous soutenons la croissance zéro des dépenses. Quant aux déficits, il nous faut tenir nos engagements européens, même si c'est difficile, car la crédibilité de la France est en jeu.

Nous avons déjà diminué d'1,8 milliard les charges et les impôts. Aller plus loin, comme il serait souhaitable, nécessite de concilier l'efficacité et la justice. Il serait difficile d'expliquer une baisse de l'impôt sur le revenu, s'il fallait prendre en même temps des mesures pour financer les dépenses de santé. Des baisses sélectives en faveur de l'épargne ou de l'investissement dans le logement seraient mieux adaptées.

D'autre part, les dépenses des collectivités locales sont de plus en plus importantes. Pour réussir la décentralisation, il faut empêcher qu'on ne l'assimile à une hausse des impôts locaux. Aujourd'hui, il y a transfert de responsabilités des communes aux structures intercommunales, sans que cela conduise à une meilleure gestion de la dépense : c'est parce que le coefficient d'intégration fiscale joue en sens contraire du principe de subsidiarité. Il faut donc le corriger. D'autre part, plus une collectivité dépense, plus elle reçoit en DGF et en dégrèvements. C'est l'opposé d'une gestion vertueuse de la dépense publique. Dans ce domaine également, une correction s'impose.

Nous ne convaincrons les Français que tenir la dépense publique et réformer dans la durée est la seule voie pour réduire le chômage et améliorer le pouvoir d'achat que si nous prenons en même temps des mesures ressenties comme justes. C'est d'abord revaloriser le travail - nous avons commencé -, c'est améliorer les retraites, garantir la sécurité, favoriser l'accession très sociale à la propriété, prendre des mesures pour l'intégration des jeunes en chômage de longue durée. Enfin, ces dernières années, ce sont l'agriculture et l'industrie qui ont le fait plus gros efforts de productivité ; les autres secteurs doivent maintenant apporter leur contribution. C'est pourquoi nous soutenons totalement votre politique (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Didier Migaud - Ce débat d'orientation budgétaire, désormais institutionnalisé, devait devenir, selon vous, Monsieur le ministre, un « moment fort » de la discussion sur les finances publiques. Le rapport sur l'évolution de l'économie nationale et des finances publiques devait être enrichi et fournir les grandes orientations de la politique budgétaire au regard de nos engagements européens. On était donc en droit d'attendre une description des comptes des administrations publiques par sous-secteur, comme vous-même l'aviez évoqué.

Nous sommes donc très déçus par ce rapport qui ne répond ni aux nouvelles exigences de la loi organique ni à nos attentes. Malgré vos efforts que je crois sincères, le Gouvernement confond la transparence avec le marketing, les aveux tardifs et, le plus souvent, le mensonge (M. le ministre délégué rit).

M. le Rapporteur général - Quel excès !

M. Didier Migaud - Bref, le seul intérêt de ce rapport est de fournir l'aveu de l'insincérité de la loi de finances (Protestations sur les bancs du groupe UMP).

Puisque le Gouvernement ne le fait pas, je veux donc essayer de mesurer l'ampleur « titanesque », selon le mot d'un commissaire européen, de l'effort que les Français devront fournir en 2004.

Le Gouvernement ne dit pas la vérité sur la situation des finances publiques, dont la Commission européenne et la Cour des comptes ont bien décrit la dégradation. Il consent à la reconnaître, mais refuse d'admettre que ce sont d'abord ses propres décisions qui en sont la cause (Exclamations et rires sur les bancs du groupe UMP). Il préfère invoquer la conjoncture, qui certes n'est pas brillante, et l'héritage. Il est étonnant qu'un gouvernement qui se targue de réaffirmer l'autorité de l'Etat cherche à se défausser de ses responsabilités après avoir fait pas moins de trois lois à caractère de loi de finances. La commission des finances de l'Assemblée fait d'ailleurs preuve d'un silence assourdissant à cet égard, et il est surprenant que ce soit celle du Sénat qui se montre plus lucide... (Exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. Marc Laffineur - Vous ne disiez pas cela l'an dernier !

M. Gérard Bapt - La droite va supprimer le Sénat !

M. Didier Migaud - Je constate le progrès qu'elle accomplit. Si nous sommes en désaccord complet sur les propositions de M. Marini, nous notons qu'il partage à l'évidence notre constat.

Selon le président de notre commission des finances, la dérive des comptes peut être attribuée pour 90 % aux 35 heures. Le raisonnement ne tient pas car, d'une part, il ne s'agit pas de dépenses nouvelles et, d'autre part, les allégements de charges liés aux 35 heures ne coûtent pas plus cher que la ristourne Juppé ou les allégements de Robien, qui mobilisent la moitié du FOREC (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Rappelons d'ailleurs que celui-ci est équilibré en 2002.

M. Michel Bouvard - Grâce à des transferts du FSV !

M. Didier Migaud - Les 35 heures ne peuvent donc être tenues pour responsables de la dérive des comptes. Celle-ci, comme le constatent à la fois, la Commission européenne et la Cour des comptes, est due en grande partie aux décisions du Gouvernement, et en particulier aux dépenses supplémentaires - notamment pour les professions de santé - et à la baisse de l'impôt sur le revenu. Le Gouvernement a fait le choix de laisser le déficit se creuser pour mieux noircir le bilan de son prédécesseur (Exclamations sur les bancs du groupe UMP). Loin d'avoir fait jouer les stabilisateurs automatiques, il a abaissé de 6,5 % les crédits destinés à l'insertion des publics en difficulté, tout en accroissant fortement les dépenses militaires.

Quand nous avions été confrontés, en septembre 2001, à un brutal ralentissement de la croissance, nous avions réagi par l'injection de 10 milliards de francs, notamment grâce à la création de la prime pour l'emploi, alors que le Gouvernement actuel démantèle les politiques d'aide à l'emploi.

La dégradation des comptes publics - alors même que notre pays n'est pas en récession - a été recherchée par clientélisme et calcul politicien : le Gouvernement a prodigué les largesses fiscales aux foyers aisés tout en accusant ses prédécesseurs d'être responsables de la situation budgétaire.

Nous sommes maintenant menacés de sanctions par l'Union européenne. En vous affranchissant délibérément de vos engagements européens, vous avez bloqué toute avancée quant aux modalités d'application du pacte de stabilité et poussé nos partenaires de la Commission à réclamer une application stricte de ses règles. Le Conseil européen a adopté des recommandations particulièrement contraignantes à l'égard de la France, sans d'ailleurs qu'aucun député UMP ne réagisse, alors qu'il s'agit bien d'une mise sous tutelle de nos finances pour les années à venir !

C'est sous la pression européenne que le Gouvernement a mis en _uvre, dès le 4 février dernier, un plan de régulation qui a gelé plus de 10 milliards d'euros de crédits, dont 1,4 milliard sont même annulés purement et simplement. Cette régulation est profondément récessive car elle porte sur des dépenses civiles d'investissement, et elle vous a amenés à revenir sur votre engagement de laisser consommer en 2003 la totalité des crédits reportés de 2002 : en fait, les deux tiers des crédits reportés ont été gelés et seront sans doute annulés. L'ampleur de cette régulation, dont MM. Fillon et Mattei ont reconnu qu'elle paralysait l'activité même de leur ministère, n'est qu'un avant-goût de ce qui attend les Français en 2004. La Commission européenne a exigé des « efforts titanesques », d'autres ont parlé d'« équation impossible » ou, comme M. Marini, de « quadrature du cercle budgétaire ». C'est dire l'impasse dans laquelle nous nous trouvons, par la faute du Gouvernement et des promesses démagogiques du candidat Jacques Chirac (Protestations sur les bancs du groupe UMP).

La France doit ramener son déficit public sous 3 % du PIB en 2004, sous peine d'une sanction financière pouvant atteindre 7,5 milliards d'euros. Or si le Gouvernement ne prend pas de mesures supplémentaires, la Commission estime que le déficit atteindra 3,7 % du PIB. Il faudrait donc le réduire de 13 milliards d'euros en un an. L'annulation des crédits gelés semble, dès lors, inéluctable, et elle aura lieu dans le collectif d'automne - car il en faudra bien un, Monsieur le rapporteur général : le Conseil constitutionnel a estimé que ce collectif était indispensable lorsqu'il y avait un écart important entre les prévisions et la réalité - ce qui est le cas.

On doit déplorer que ces crédits fictifs aient été inscrits en loi de finances initiale : c'est un manquement à l'exigence de sincérité (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).

M. Georges Tron - Parlez-nous de la sincérité du budget 2002 !

M. Didier Migaud - Il faut ajouter à ces 13 milliards les exonérations promises pour 2004 au titre de l'ISF, de la loi Pons, du mécénat, des zones franches urbaines, ainsi que les baisses supplémentaires de l'impôt sur le revenu et de la TVA sur la restauration. Au total, il faudra trouver quelques 20 milliards d'euros pour éviter la sanction financière de l'Union européenne. Excusez du peu !

Incapable de relancer la croissance, le Gouvernement n'a d'autre choix que de mener une politique d'austérité. Philippe Marini propose d'ailleurs des pistes, dont je redoute qu'elles ne soient suivies par le Gouvernement, comme le non-remplacement d'un fonctionnaire retraité sur deux, soit la suppression de 400 000 postes d'ici 2016 (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).

Quant aux baisses d'impôts, que M. Marini juge dangereuses, elles seront encore plus ciblées sur les foyers les plus aisés - un journal affirme même aujourd'hui qu'elles devraient être réservées aux contribuables étrangers ! (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste et du groupe des députés communistes et républicains)

Je me réjouis de la lucidité de M. Marini ; M. Carrez n'est d'ailleurs pas en reste puisqu'il a crié hier à la tribune : « Halte aux prévisions mirifiques de recettes fiscales ! »

M. le Rapporteur général - Je parlais des budgets 2001 et 2002 !

M. Didier Migaud - On ne pourrait juger plus sévèrement vos propres prévisions pour 2003 ! Pendant des mois, Jean-Pierre Raffarin nous a bercés d'illusions : la France, libérée de ses entraves, allait se déployer tel un phénix et atteindre 2,5 % de croissance. En réalité, l'économie n'en finit pas de languir, et la croissance ne sera que de 0,8 % en 2003. Pour la première fois depuis 1996, le nombre d'emplois détruits excède celui des emplois créés et le chômage poursuit son ascension, à laquelle le Gouvernement contribue directement en supprimant les emplois-jeunes. Certains ont ainsi pu dire que l'Etat était le premier « licencieur » de France !

L'activité industrielle stagne. Heureusement, la forte compétitivité de notre économie continue d'attirer les investissements étrangers : sur ce point, plusieurs rapports objectifs ont complètement démenti les discours mensongers de la campagne électorale de M. Raffarin et de M. Chirac. L'OCDE place en effet la France en deuxième position, la Banque de France en première. J'espère que M. Mer se sera réjoui, à la réunion de La Baule, de ces résultats, qui sont l'aveu du formidable mensonge que vous avez proféré pendant des mois, trompant ainsi les Français ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste ; protestations sur les bancs du groupe UMP)

Quant à la consommation, elle a reculé de 1,6 % en mai. C'est la conséquence de la diminution du pouvoir d'achat des salariés. Une fois de plus, le Gouvernement y a contribué en refusant de réactiver la TIPP flottante et en autorisant de multiples augmentations de tarifs publics.

La révision de croissance à laquelle a procédé le Gouvernement réduit les prévisions de recettes fiscales de 9 milliards d'euros, ce qui nous rend perplexes quant à la prétendue « prudence » avec laquelle il prétendait les avoir calculées ! Je n'aurai pas la cruauté de rappeler les propos d'Alain Lambert qui affirmait, le 22 octobre 2002, que « l'influence de la croissance sur le budget 2003 ne sera pas aussi importante que chacun veut bien l'imaginer ». La neutralité du taux de croissance sur le niveau des recettes fiscales est également mise en avant par Gilles Carrez. Pourtant, le 4 février, il nous indiquait lui-même qu'un point de croissance en moins coûte environ 1,7 milliard de recettes au budget général. L'aveu officiel de 5,1 milliards de moins-values représente donc trois points de croissance en moins : cela signifie que le Gouvernement a surestimé les prévisions de recettes fiscales dans son budget pour 2003. Pour satisfaire les recommandations pressantes de l'Union européenne, il devra donc réduire massivement les dépenses publiques et accroître les prélèvements sur le plus grand nombre, tout en ciblant quelques baisses d'impôts sur les foyers les plus aisés.

On le voit dans les propositions de M. Marini - et M. Raffarin l'a aussi laissé entendre - les baisses d'impôt en 2004 seront encore plus ciblées que celles de 2002 et 2003. Désormais seuls les contribuables suffisamment fortunés pour investir outre-mer, faire du mécénat ou investir au capital d'entreprises cotées, pourront profiter de vos largesses fiscales. Pour tous les autres, la seule question, à laquelle le Gouvernement ne répond d'ailleurs pas, est de savoir sur qui pèsera l'effort.

Sur la sécurité sociale, le Gouvernement se montre très évasif, et le pire est à craindre. Les déremboursements massifs déjà décidés seront, laisse-t-on entendre, suivis d'autres mesures. Le remède de cheval que prépare le Gouvernement tend à réduire la qualité des prestations et à augmenter les prélèvements.

De nombreuses charges seront transférées du budget général aux collectivités locales, lesquelles, n'ayant pas le droit de voter des budgets en déficit, devront augmenter leurs propres impôts, de sorte que les contribuables subiront une hausse globale des prélèvements obligatoires. Vis-à-vis de la Commission européenne, cela sera tout bénéfice pour le Gouvernement, puisque les comptes de l'Etat seront améliorés, tandis que les collectivités locales devront alourdir leur fiscalité pour couvrir leurs suppléments de charges.

A cet égard, il convient de mettre fin au mythe selon lequel le TIPP serait une ressource « dynamique », dont l'évolution couvrirait spontanément celle des charges transférées. De 1991 à 2001, la commission sur les produits pétroliers n'a augmenté que de 6 %, et le PIB de 20 %. Si le produit de la TIPP a augmenté de 32 % pendant la même période, c'est donc principalement du fait de la forte hausse de son taux, décidée par MM. Balladur et Juppé - et il en ira de même demain.

La situation des finances publiques laisse présager une véritable cure d'austérité budgétaire, alors que les ministères sont d'ores et déjà paralysés. Au-delà d'un discours aux relents poujadistes sur la réduction du train de vie de l'Etat, ce sont des pans entiers des politiques publiques qui sont mis en cause. Ainsi, en 2003, dans la région Rhône-Alpes, un tiers seulement de la dotation nécessaire au respect du contrat de plan en matière ferroviaire a été alloué, et sur cette enveloppe réduite plus de 15 % des crédits d'investissement ont été gelés. Le fonctionnement proprement dit de l'Etat ne représente que 7 milliards. Une hypothétique économie de 20 % ne ferait donc gagner que 1,4 milliard. On est donc loin du compte, d'autant que, contrairement aux affirmations de la droite, le précédent gouvernement a bel et bien maîtrisé la dépense publique : exprimée en proportion du PIB, celle-ci a diminué de 2,4 points entre 1997 et 2001, contre 2 points dans la zone euro. Si l'on veut aller plus loin brutalement pour des motifs idéologiques, ce n'est plus à l'os que l'on va s'attaquer en 2004, mais à la moelle, et ce sont les Français les plus modestes qui souffriront le plus.

Nos critiques, Monsieur le ministre, peuvent vous paraître sévères.

M. le Ministre délégué - C'est vrai !

M. Didier Migaud - Elles ne vous visent pas personnellement. Le premier responsable de la situation est le Président de la République. On cherchait hier « qui pilote l'avion ». Ce n'est pas le Premier ministre, qui est surtout, en fait, une sorte de ministre d'Etat chargé de la décentralisation (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).

Nos critiques correspondent à une réalité constatée, y compris par la Cour des comptes et la Commission européenne, voire par la commission des finances du Sénat. Le Gouvernement ne nous fournit guère d'indications sur sa politique. Les ministres déclarent aussi que la crroissance risque d'être plus faible qu'on ne l'a dit, et le déficit plus élevé ; mais, ajoutent-ils, le second semestre pourrait être meilleur...

Nous attendons du Gouvernement autre chose que ces considérations vagues. Voici donc quelques questions précises. Quelles conséquences le Gouvernement tire-t-il de la révision des prévisions de croissance ? Sur quels budgets pourraient porter de nouvelles annulations, et pour quel montant ? Les crédits aujourd'hui gelés seront-ils annulés ? Le Gouvernement va-t-il afficher, pour le budget 2004, un déficit de 2,9 % du PIB ? Comment sera réparti l'effort titanesque de 20 milliards qui s'ensuivra ? Quelle norme de remplacement des fonctionnaires partant à la retraite sera retenue ? Quelles sont les intentions du Gouvernement en matière de baisses d'impôts ? La baisse de la TVA sur la restauration est-elle toujours d'actualité ? Comment concrétiser la baisse de l'impôt sur le revenu annoncée par le Président de la République ?

Nous attendons des réponses (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Nicolas Perruchot - Nous traversons une crise budgétaire extrêmement grave. Au cours des cinq dernières années, tous les efforts de rigueur déployés entre 1993 et 1997 ont été réduits à néant.

Aujourd'hui, confronté à une croissance molle, asphyxié par le manque de marges de man_uvre budgétaires, freiné par la baisse de la productivité du travail qu'induit la réduction imposée du temps de travail, contraint par l'insuffisance des investissements dans la recherche et le développement, ralenti par l'absence de réformes de fond, notre pays n'a plus d'autre choix que de se réformer en profondeur et à marche forcée.

M. le Président de la commission - Absolument !

M. Nicolas Perruchot - Depuis juillet dernier, le groupe UDF défend une position de principe constante : réduire la dépense, réduire la pression fiscale pesant sur le travail et sur l'initiative, engager les quatre réformes indispensables : réforme des retraites, décentralisation, réforme de l'assurance maladie, réforme de l'Etat.

J'aime l'expression du ministre : « agir en bon père de famille ». Nous ne pouvons plus continuer à dépenser à crédit et à payer nos crédits par d'autres crédits. Nous n'avons pas le droit de suivre le mauvais exemple de nos prédécesseurs, en refusant de nous serrer la ceinture, au risque d'accabler les générations suivantes.

Nous traversons, je l'ai dit, une crise budgétaire grave, qui fait de la France une exception au sein de l'Union européenne et dans laquelle la responsabilité du gouvernement précédent ne fait aucun doute.

Entre 1993 et 1997, nous avions réduit le déficit de plus de 3 points, pour arriver à 3 %, et ce en l'absence de croissance. Nous avons laissé à nos successeurs un taux d'imposition de 44 % du PIB et un niveau de dépenses de 53,9 %. Cinq années plus tard, qui furent cinq ans de croissance soutenue, 20 % seulement des recettes supplémentaires ont été investies dans la réduction du déficit public. La part des dépenses publiques dans le PIB n'a pas baissé et l'effort de réduction de la dette a été interrompu en 2000. Plus grave : aucune des quatre grandes réformes nécessaires n'a été engagée en cinq ans. La modernisation du ministère des finances a été abandonnée ; la réforme des retraites a simplement fait l'objet de nombreux rapports, préconisant notamment un allongement de la durée de cotisation ; la régulation des dépenses de santé s'est exclusivement traduite par le gel de la rémunération des actes et par le rationnement volontariste de l'offre médicale ; en guise de décentralisation, l'Etat a imposé aux collectivités territoriales d'assumer le coût faramineux de ses réformes ; en guise de renforcement du dialogue social, il a imposé une réduction obligatoire du temps de travail dont personne ne voulait.

Au lieu de prendre acte des dérives budgétaires, le gouvernement précédent a laissé filer les dépenses, laissant comme d'habitude aux successeurs la lourde tâche de payer les factures.

Ces comportements irresponsables nous ont menés à une grave crise budgétaire. Le déficit public, égal à 3,1 % en 2002, atteindra au minimum 3,5 en l'absence de mesures correctrices supplémentaires. Cette dégradation par rapport à la prévision de 2,5 % correspond à peu près à un point de PIB, soit 15 milliards. Elle est principalement imputable à la baisse des recettes, qui était prévisible dès l'automne. Nous avions alors appelé l'attention du Gouvernement sur la nécessité de présenter un budget ajustable, avec plusieurs hypothèses de croissance.

M. Gérard Bapt - Il ne vous a pas écoutés !

M. Nicolas Perruchot - Nous estimions qu'une baisse de la croissance de 2,5 % à 1,3 % se traduirait par une obligation d'économies de 10 milliards si nous voulions stabiliser le déficit. Aujourd'hui il est vraisemblable que la croissance n'atteindra que 0,8 % en 2003, ce qui implique de moindres recettes fiscales et une dégradation encore plus forte de notre déficit public.

La dette publique s'élèvera à plus de 60 % du PIB dès 2003, contre 58,8 % annoncés. La dette par berceau, qui était déjà de 1,1 million pour chaque naissance dans l'année, croît encore obérant les dépenses pour l'avenir, sans compter les divers « faux nez » tel que l'EPFR, les fonds budgétisés comme le FOREC et le CADES, et les engagements invisibles de l'Etat.

M. Gérard Bapt - Quel réquisitoire !

M. Nicolas Perruchot - Pour rembourser les intérêts de cette dette, nous avons été obligés en 2002 de contracter de nouveaux emprunts, autrement dit de faire de la cavalerie budgétaire. Ce procédé inadmissible fait peser une charge considérable sur les générations futures, d'autant que les taux d'intérêt sont actuellement au plus bas. Imaginez-vous l'effet « boule de neige », lorsque la croissance reprendra et que les taux remonteront ? Je salue les prouesses faits par l'agence France Trésor pour réduire le coût de notre dette, mais il est temps maintenant de faire face à nos responsabilités.

Qui paye ce déficit ? Evidemment, les générations futures, mais également le pays tout entier et, surtout, les plus défavorisés.

M. Jean-Pierre Brard - C'est votre choix !

M. Nicolas Perruchot - L'accroissement constant des charges de la dette implique une réduction de la marge de man_uvre en matière d'investissement et donc de compétitivité. La baisse de la compétitivité nuisant à l'emploi, la priorité accordée à la réduction du déficit et de la dette est la condition sine qua non du respect de notre pacte social.

M. Henri Emmanuelli - Vous avez préféré la démagogie !

M. Nicolas Perruchot - Le Gouvernement en est conscient, et le groupe UDF soutiendra les efforts indispensables de rigueur budgétaire qu'il ne manquera pas de proposer.

M. Gérard Bapt - C'est contradictoire avec votre discours !

M. Nicolas Perruchot - J'entends déjà les cris de mes collègues de la gauche. C'est une technique bien connue que d'accuser en premier lorsque l'on est coupable. Nous n'avons pas fini de subir les conséquences funestes de vos mesures, au mieux, inopportunes, au pire, non financées.

M. le Rapporteur général - Bien dit !

M. Nicolas Perruchot - Elles affectent, en effet, doublement les déterminants de la croissance et de l'emploi.

En n'assainissant pas les finances publiques en période de vaches grasses, le précédent gouvernement a décrédibilisé les politiques fiscales de baisse d'impôts et entraîné une fuite vers l'épargne, au détriment de la consommation. La France a le plus fort taux d'épargne en Europe : en cinq ans, il est passé chez nous de 13 % à 17 % du revenu disponible alors que les Etats-Unis connaissent un taux d'épargne négatif et les autres payés européens des niveaux beaucoup plus normaux. Il conviendra d'ailleurs de s'interroger sur le taux de l'épargne réglementée au moment où la politique publique doit inciter à la consommation.

L'instauration des 35 heures fait peser une charge considérable sur les finances publiques à travers le détournement des recettes sociales vers le FOREC. En outre, les allégements de charges sociales mis en place dans le cadre de lois Aubry I et Aubry II n'ont que partiellement compensé la hausse du coût du travail. Plusieurs années seront nécessaires avant que ce choc soit absorbé et que nous puissions engager une réduction structurelle de la pression fiscale et sociale sur le travail.

L'absence de réforme ambitieuse de la fiscalité des entreprises est particulièrement défavorable aux PME qui sont surtaxées de 23 % par rapport aux grandes entreprises.

Enfin, la dégradation de nos finances publiques compromet notre capacité d'innovation technologique. Face à la concurrence des pays à faible coût de main-d'_uvre, la France ne peut créer de l'emploi et de la richesse qu'en développant son avantage technologique. Or, elle consacre seulement 2,2 % de son PIB à la recherche, qui souffre de plus d'un manque de performance économique (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Les incitations à la recherche privée n'ont pas été renforcées au cours des cinq dernières années, contribuant au retard de la France dans les technologies de l'information et de la communication, les biotechnologies et les nanotechnologies.

La France doit rejoindre la norme européenne, condition de la croissance et du plein emploi.

Le pacte de stabilité et de croissance a pour vocation d'assurer la solidarité entre les Etats européens. Il serait mal venu de le remettre en question, tout en appelant la Banque centrale européenne à baisser ses taux, pour lui reprocher ensuite d'avoir laissé filer l'inflation.

Ce pacte est fondé sur des objectifs communs : plafonnement du déficit à 3 % du PIB, de la dette à 60 % du PIB, et engagement à atteindre un équilibre ou un excédent budgétaire à moyen terme. Certes, on pourrait envisager un objectif de réduction des déficits structurels, corrigés des effets conjoncturels mais comment ne pas voir que cet objectif est plus ambitieux encore qu'un objectif nominal de 3 % du PIB.

Lors du Conseil des ministres de l'économie et des finances, la France s'est engagée à respecter des objectifs qualitatifs pour 2003 et quantitatifs pour 2004. En ce qui concerne 2003, elle doit aller au-delà de l'effort accompli de janvier à juin. Pour 2004, elle doit remplir deux conditions cumulatives : réduire le déficit structurel de 0,5 point de PIB et ramener le déficit nominal à moins de 3 %. Nous, parlementaires, serons les premiers juges des moyens qui nous seront présentés par le Gouvernement, lequel a désormais une obligation de résultat.

Dans la situation actuelle, nous ne pouvons confier à la seule croissance le rôle d'assainir nos finances publiques. Pour regagner des marges de man_uvre, pour améliorer la performance de la dépense publique, pour rétablir l'équilibre budgétaire à moyen terme, le groupe UDF estime que le projet de loi de finances pour 2004 devra respecter plusieurs impératifs.

Il s'agit tout d'abord de réduire d'au moins 0,5 point notre déficit structurel. Nous souhaitons que le Gouvernement traduise cet engagement européen en norme de progression des dépenses et d'évolution du déficit nominal selon différentes hypothèses de croissance, et qu'il nous tienne informés de son exécution, par exemple, sur une base trimestrielle.

Nous devons ensuite dégager un solde primaire positif. En 2002, et pour la première fois depuis plusieurs années, ce solde primaire, c'est-à-dire avant paiement des intérêts de la dette est négatif. Nous ne pouvons plus continuer à nous endetter pour rembourser les intérêts de nos emprunts.

Il s'agit enfin d'adopter une stratégie à long terme. La mise en _uvre des quatre grandes réformes - Etat, décentralisation, retraites, maladie - est la condition du retour à l'équilibre budgétaire. Le vieillissement démographique et la dérive tendancielle des dépenses de santé feront en effet peser une lourde charge sur notre budget dans les années à venir.

Le Gouvernement a pris ses responsabilités en proposant une réforme des retraites et en préparant une réforme de l'assurance maladie. La réforme des retraites devra être néanmoins prolongée car elle ne permet de financer que le tiers des besoins : 5,6 milliards sur 15 pour le régime général ; 13 sur 28 pour la fonction publique. Au total, 27 milliards d'euros environ restent à trouver.

M. Pascal Terrasse - Vous commencez enfin à le reconnaître !

M. Nicolas Perruchot - L'avenir est encore plus noir concernant l'assurance maladie, dont le déficit devrait passer de 6 milliards l'an dernier à 10 milliards cette année et à près de 14 milliards en 2004.

M. Augustin Bonrepaux - A qui la faute ?

M. Nicolas Perruchot - Nous estimons que le financement supplémentaire des retraites coûtera 0,15 point de PIB par an après réforme, et l'assurance maladie entre 0,15 et 0,2 point. Face à cette dérive structurelle, la maîtrise des dépenses selon une norme de progression de 0,2 %, voire de 0 %, en volume ne suffira pas. Seule une réduction des dépenses sur certains postes, à hauteur de 0,3 point de PIB, permettra de stabiliser la hausse, sans pour autant améliorer le déficit public. L'explosion du déficit de l'assurance maladie pose la question d'une nouvelle source de financement. Nous ne pourrons accepter que le déficit soit rejeté sur les générations à venir.

M. Pascal Terrasse - Eh oui !

M. Nicolas Perruchot - Le groupe UDF attend du Gouvernement qu'il se comporte avec responsabilité et qu'il dise la vérité aux Français : comment financerons-nous dès 2004 les déficits de l'assurance maladie ?

Il ne s'agit pas pour nous de rendre la tâche du Gouvernement plus difficile, mais de compenser l'incertitude qui pèse sur la fixation d'une prévision de croissance, généralement cinq ou six mois avant l'adoption du budget pour l'année suivante. En prévoyant plusieurs scénarios, le Gouvernement annoncerait dès l'automne sa règle de conduite en cours d'année, en cas de dégradation de la conjoncture.

Mal expliqués aux Français, mal perçus par les ministères dépensiers et souvent mal ciblés, les gels et annulations de crédits sont mal ressentis. En cours d'année, on ne joue en effet que sur les dépenses en capital et sur les dépenses d'intervention - l'Etat, mauvais payeur, met aussi en péril ses fournisseurs et sous-traitants.

Le Gouvernement a tout à gagner à une telle procédure. J'espère donc que nous serons entendus sur ce point, clef d'une gestion transparente, souple et responsable des finances publiques.

Le choix de la prévision de croissance ne doit pas être volontariste, mais responsable. Dans un contexte de marges de man_uvre nulles, nous ne pouvons pas nous permettre de dépasser, même de quelques dixièmes de point, la prévision moyenne des économistes. Il sera toujours temps de discuter de l'usage, le cas échéant, d'une cagnotte bienvenue. Ce ne serait pas agir en bon père de famille que de retenir une borne haute de prévision sous prétexte de ne pas freiner la consommation. Une entreprise qui agirait de la sorte s'exposerait au risque d'une sévère sanction boursière. Il n'y a pas de raison pour que l'Etat agisse autrement.

Je suis donc inquiet lorsque le Gouvernement prévoit une hypothèse de croissance de 2,5 %. Quand les prévisionnistes l'envisagent à 1,8 %, d'autant que, le mois dernier, ils prévoyaient encore 2 %, il y a trois mois 2,2 %. Le groupe UDF souhaite que le Gouvernement retienne l'hypothèse la plus basse, soit entre 1,3 % et 1,5 %.

Il convient également de réduire la dépense publique. Sans baisse des dépenses de l'Etat, il ne pourra y avoir de stabilisation des dépenses publiques du fait de la dérive des dépenses sociales. Les partenaires sociaux ont pris leurs responsabilités en augmentant les contributions aux dépenses sociales et en réduisant les dépenses. A nous maintenant de prendre les nôtres.

M. Augustin Bonrepaux - L'Etat n'a plus de moyens, et vous proposez de les réduire encore !

M. Nicolas Perruchot - A ceux qui font valoir que d'autres pays ont des niveaux de dépense publique supérieur au nôtre, je rappelle que si, par exemple, la Suède dépense apparemment plus, son périmètre de dépense publique est bien plus large que le nôtre. Autrement dit, elle dépense plus pour recevoir plus et mieux. Elle peut d'ailleurs se le permettre, car elle connaît un excédent budgétaire.

En France, la dépense publique n'est pas assez efficace. Ainsi l'augmentation des moyens de l'éducation nationale n'a pas permis de résoudre ses problèmes structurels. Le nombre de brevets déposés par les chercheurs publics n'est pas à la hauteur du budget de la recherche. Nous finançons un grand nombre d'associations, sans pour autant nous assurer de l'efficacité du service rendu.

L'efficacité budgétaire suppose de responsabiliser les acteurs de la dépense ; de cibler la baisse sur la base d'une mesure de la performance de la dépense publique ; d'améliorer la productivité du travail dans la fonction publique comme dans tous les secteurs de l'économie ; de mettre sur le marché les biens et les services pour lesquels l'Etat est moins performant que le secteur privé ; et, enfin, d'expliquer cette politique aux Français.

M. Jean-Pierre Brard - On va faire comme les Anglais !

M. Nicolas Perruchot - Le groupe UDF veillera à ce que des réductions substantielles et pérennes de dépenses soient proposées et à ce que les crédits mis en réserve ne soient pas redistribués à d'autres ministères. Le cas échéant, nous proposerons des amendements de réduction des dépenses.

Il ne saurait cependant être question de réduire des dépenses utiles. A cet égard, le groupe UDF ne peut approuver le principe d'une réduction globale du budget de l'éducation nationale, qui est, avec la recherche, la clef de la croissance et de l'emploi de demain.

Il est aisé d'améliorer la productivité du service public. La mise en _uvre de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu représenterait ainsi une économie substantielle. Il faut partir des missions pour redéfinir, le cas échéant, les structures. Les plus efficaces sont souvent des structures ad hoc, dérogatoires au droit commun, empruntant à la culture du secteur public comme à celle du secteur privé. Je pense aux autorités administratives indépendantes et aux agences comme l'agence France Trésor. La réforme de l'Etat a toute sa place dans celle des finances publiques.

Mon collègue Gilbert Gantier vous parlera des baisses d'impôts. Je me bornerai à rappeler que, pour être pérennes, elles doivent être gagées par une réduction des dépenses. Or, nous n'avons plus de marges de man_uvre pour réduire les recettes fiscales en 2004.

Pour l'UDF, le meilleur gage à long terme d'une gestion saine des finances publiques est la responsabilisation de tous les acteurs. Si l'argent que je dépense sort de mon propre porte-monnaie et non de celui du voisin, je réfléchirai à deux fois avant de dépenser. Tirons donc les conséquences de ce principe.

M. Jean-Pierre Brard - Il y a des gens qui sont plus généreux que vous !

M. Nicolas Perruchot - Pourquoi maintenir les collectivités locales sous tutelle ? Le groupe UDF demande la liberté de fixer les taux des impôts locaux - sous certaines conditions - et l'autonomie fiscale des collectivités locales. Le Gouvernement a refusé d'inscrire ce principe dans la loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République, lui préférant celui de compensation intégrale des transferts de compétences et celui de part déterminante des ressources propres, sans que tout le monde s'accorde d'ailleurs sur le contenu de ces ressources propres. Pour nous, il ne saurait y avoir de démocratie locale sans autonomie fiscale. Les élus locaux ne sont pas moins responsables que les autres. Ils sont en outre plus exposés à la sanction électorale.

La réforme de l'assurance maladie passe par la responsabilisation de tous les acteurs. Nos prédécesseurs ont cru que la fixation volontariste de normes de progression des dépenses et la pénalisation des praticiens suffiraient à équilibrer le système. La situation calamiteuse dans laquelle nous nous trouvons m'épargne tout commentaire.

Le Gouvernement entend redélimiter le périmètre entre dépenses socialisées relevant de la solidarité nationale et dépenses privées pouvant faire l'objet d'assurances complémentaires. Nous soutenons cette démarche, si elle se traduit par l'instauration d'une franchise jusqu'à un certain montant.

Mais, pour réguler les dépenses de santé, on ne pourra faire l'économie d'une responsabilisation des praticiens, des patients et des collectivités locales. L'UDF soutient une régionalisation de la gestion des ressources : les acteurs locaux sont le plus à même de définir les besoins et d'attribuer les ressources. Trop souvent, on a subi une politique de numerus clausus déconnectée des besoins, de sorte qu'on se retrouve aujourd'hui avec des déserts médicaux. Les acteurs locaux sauront apprécier l'opportunité d'une réorganisation du maillage médical.

Enfin, la maîtrise des finances publiques passe par la réforme de l'Etat, notamment par la responsabilisation des acteurs de la dépense. Le ministère de l'économie et des finances, et principalement sa direction du budget, assume aujourd'hui seul la responsabilité de la réduction des dépenses. Je suis frappé, en tant que nouveau parlementaire, par la schizophrénie qui affecte le débat budgétaire. Le Gouvernement adopte une ligne budgétaire, mais les ministères dépensiers ne s'y rallient que du bout des lèvres. Les députés réclament l'assainissement des finances publiques, mais ne proposent aucune réduction de dépense, voire demandent des hausses.

La loi organique sur les finances publiques est donc une chance que nous devons saisir.

Le groupe UDF attend du Gouvernement qu'il propose dès cette année une vision stratégique du budget, sur le modèle de ce que seront les missions et programmes, par exemple sur quelques ministères pilotes. Cette présentation ne peut se contenter d'être un simple habillage du statu quo. Elle doit correspondre à une vision stratégique de la dépense et être assortie d'indicateurs fiables, afin que nous puissions en tirer un bilan l'année suivante.

Cette réforme essentielle mettra fin à une situation déprimante : confrontés à des bleus budgétaires par ministère, sans visibilité de l'efficacité de la dépense, nous en venons naturellement à reconduire les enveloppes ou à nous en remettre à la sagesse du Gouvernement.

Enfin, la réforme vise à responsabiliser les responsables des missions et des programmes. Nous souhaitons savoir comment le Gouvernement entend-il mettre en _uvre cette responsabilité.

Sur tous ces points, la mission d'information sur la mise en _uvre de la loi organique relative aux lois de finances a interpellé le Gouvernement. Nous ne doutons pas de la détermination du ministre délégué à donner tout son sens à une réforme qui lui doit beaucoup et qui permettra enfin à la France d'avoir une gestion moderne de la dépense publique, conforme aux attentes de nos concitoyens.

Il nous faut respecter nos engagements, sous peine de perdre toute crédibilité aux yeux de nos partenaires et d'aggraver encore et toujours la dette publique.

Il nous faut expliquer aux Français les difficultés de financement de l'assurance maladie et ne pas leur cacher, par des montages techniques, les choix qui s'imposent.

Il nous faut assumer pleinement notre pouvoir financier en n'hésitant pas le cas échéant à revoir les hypothèses de croissance du Gouvernement, ou en proposant des réductions de dépenses.

La tâche du Gouvernement est aujourd'hui complexe. La seule façon de passer ce cap difficile est de dire la vérité aux Français. C'est ainsi que le groupe UDF envisage son rôle au sein de cette assemblée (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).

M. le Président de la commission des finances - Très bien !

M. Jean-Claude Sandrier - Monsieur le ministre, vous venez devant l'Assemblée nationale avec un double handicap. Vous nous avez présenté un budget 2003 établi sur des bases erronées. Vous déclariez en 2000 vouloir « en finir avec le mensonge budgétaire », mais vous vous y êtes parfaitement acclimaté, à tel enseigne qu'à sa façon, notre rapporteur général a cru devoir vous dire : « Halte aux prévisions mirifiques ! ».

Autre handicap : après plus d'un an de gouvernement, votre bilan est catastrophique. Record absolu pour le déficit budgétaire, records du taux de chômage, record de la baisse des impôts des plus riches - y compris de l'ISF -, record des gels et annulations de crédits - et il paraît que ce n'est pas fini ! -, record des coupes dans des budgets importants pour la croissance - emploi, logement, recherche, éducation nationale, transports... Bref, votre bilan est désastreux. Et il ne sert à rien de vous réfugier derrière « la mauvaise gestion » de vos prédécesseurs : en criant si haut au déficit légué, vous ne vous rendez que plus coupables de l'avoir aggravé par votre choix de multiplier certaines dépenses et baisses de charges tout en réduisant les rentrées fiscales !

Le document d'orientation budgétaire qui nous est soumis ne tend qu'à justifier une fuite en avant vers un capitalisme dur. Nous n'échappons pas, en le lisant, à la litanie des lamentations : les Français ne travaillent pas assez, le poids des dépenses publiques est trop élevé, des dépenses sociales inconsidérées - APA, CMU, 35 heures - ont plombé le budget de l'Etat et le sempiternel « il faut baisser le coût du travail » !

Imputer les difficultés à vos prédécesseurs ne peut durer qu'un temps, et ce temps est désormais écoulé. Vous êtes responsables de la situation économique et budgétaire du pays.

M. le ministre de l'économie et des finances nous expliquait en préambule au budget 2000 que « la situation réelle, sous-jacente, de nos finances publiques s'améliore donc ». Remplacez donc « réelle » par « virtuelle », et ce sera réel ! (Sourires)

La dernière note de conjoncture de l'INSEE, qui annonce une croissance de 0,8 % pour 2003, une hausse du chômage et une baisse des investissements des entreprises, ne plaide pas en votre faveur.

C'est la faillite de vos choix budgétaires. Diminuer les prélèvements progressifs pour favoriser les plus aisés est une hérésie. Quand la décentralisation annonce la hausse des impôts locaux et que la réforme des retraites programme la baisse des pensions, on comprend que nous ne soyons pas du même côté de la barrière.

Ceux qui ne se rendent pas compte du dogme politique et économique qui les gouverne n'ont qu'à jeter un _il à ce document. Il illustre à la fois l'insincérité budgétaire et la soumission à des règles érigées en lois universelles et immuables, sur lesquelles l'homme n'aurait d'autre pouvoir que celui de s'adapter.

Chacun d'entre nous mesure aujourd'hui l'influence des marchés financiers sur l'économie. Certains de nos collègues de la majorité, poussés par je ne sais quel vent contestataire, avaient même eu l'audace - passagère - d'envisager d'abonder le fonds de réserve des retraites par un prélèvement sur certains produits du capital. C'est la preuve que de telles richesses existent et pourraient être mobilisées.

Selon vous, tout coûte trop cher : la dépense publique et les charges sociales sont trop élevées, le coût du travail n'est pas compétitif, les retraites et la sécurité sociale coûtent trop cher. A propos de la baisse des dépenses publiques - qui rejoint votre grand principe, Monsieur le ministre, selon lequel « un bon budget n'est pas forcément un budget en augmentation », je vous soumets, pour vous demander si elles sont conformes à votre conception de la maîtrise des dépenses publiques, ces suggestions de l'OCDE : « si on diminue les dépenses publiques de fonctionnement, il faut veiller à ne pas diminuer la quantité du service rendu, quitte à ce que la qualité baisse.

« On peut réduire, par exemple, les crédits de fonctionnement aux écoles et aux universités, mais il serait dangereux de restreindre le nombre d'élèves ou d'étudiants ; les familles réagiront violemment à un refus d'inscription de leurs enfants, mais non à une baisse graduelle de la qualité de l'enseignement, et l'école peut progressivement obtenir une contribution des familles en supprimant telle activité.

« Cela se fait au coup par coup, dans une école mais non dans l'établissement voisin, de telle sorte que l'on évite un mécontentement total de la population ».

Quel cynisme ! Et comme j'entends beaucoup parler de « courage politique », je ne voudrais pas que l'on confonde les deux. Or, j'ai tout de même un doute devant l'hommage singulier que vous rendiez aux fonctionnaires tout en expliquant que vous alliez à la fois diminuer leurs effectifs et améliorer le service rendu - ils apprécieront votre délicatesse...

Certains oublis de votre rapport rendent son acharnement suspect. On y cherche vainement les mots : « coûts financiers », « marchés financiers », « profits », « dividendes », « stock-options ». C'est à croire que vous êtes fâchés avec une partie du dictionnaire ! Mais nous savons pourquoi vous fuyez ces mots : les vrais coûts à la charge de la société, ils sont là ! Dans une entreprise, les coûts les plus importants sont les coûts financiers. Et ce qui pèse sur sa gestion, c'est l'exigence de rendement des actions. Le responsable d'une grande entreprise de mon département, MBDA, me confiait récemment que les actionnaires lui imposaient un taux de rendement annuel des actions de 15 % ! Pour atteindre ce chiffre, il est inévitable de supprimer des emplois. Et pourtant, vous ne manquez jamais d'affirmer combien vous tenez à défendre l'emploi... Comment imaginer exiger une rémunération de 15 % dans un pays où la croissance est à 0,8 % et l'inflation à 2 % ? C'est économiquement suicidaire ! Et comment s'octroyer une moyenne d'augmentation de 13 % par an, comme l'ont fait les grands patrons français, qui ont d'après une étude récente les revenus les plus élevés d'Europe ?

Le partage de la valeur ajoutée a été profondément modifié. En 1982, 69 % des richesses produites étaient consacrés aux salaires, pensions et cotisations, contre 31 % au profit. En 2002, le rapport est passé à 58 % contre 42 ! La première conséquence est l'amputation des ressources du financement des retraites, à hauteur de 150 milliards par an. Des sommes faramineuses sont stérilisées dans les marchés financiers. C'est pour cette raison que le taux d'investissement est resté à la baisse. L'allégement des charges ne peut servir la croissance et l'emploi que s'il est conditionné à la création d'emplois et de richesses, ce que vous refusez. Tous les indicateurs montrent que vous ne valorisez pas le travail, mais le capital.

Il y a urgence à rééquilibrer le partage des richesses, en mettant en _uvre d'autres outils de financement de l'économie et en cherchant des solutions conjointement avec nos voisins européens. Il convient de faire reculer le financement des entreprises par appel aux marchés financiers dans toute l'Union. Une forte baisse des taux d'intérêt, ciblée sur l'emploi et la formation, et une diminution des dividendes excessifs permettraient d'alléger les charges financières des entreprises. Si nous n'acceptons pas les critères de Maastricht, ce n'est pas parce que le déficit nous indiffère, mais parce que nous estimons que les citoyens doivent pouvoir agir sur tous les leviers de la politique économique et monétaire. La Banque centrale européenne, Etat dans l'Etat, doit être contrôlée par les parlements nationaux.

Parallèlement à la baisse des taux de la BCE, nous proposons la création d'un pôle public du crédit qui offrirait des crédits bonifiés non seulement aux entreprises mais aussi aux collectivités locales, principaux vecteurs de l'investissement public. La fiscalité doit donner une plus grande part à l'impôt le plus juste, l'impôt proportionnel. C'est justement celui que vous réduisez ! Porter l'impôt sur le revenu à 8 ou 9 % du PIB et augmenter significativement l'ISF permettraient d'améliorer le pouvoir d'achat des catégories modestes, en baissant la TVA et la TIPP. La richesse financière est également un gisement à exploiter. Jean-Paul Delevoye, alors président de l'association des maires de France, l'a dit ainsi : jusqu'au XIX^e siècle, la richesse était foncière et agricole et les impôts aussi ; au cours du XIX^e et de la presque totalité du XX^e, la richesse était dans les manufactures puis dans les industries, et les impôts aussi ; aujourd'hui, la richesse est financière, mais l'impôt n'est pas assis sur cette richesse...

M. Maxime Gremetz - Bonne citation !

M. Jean-Claude Sandrier - ... Telle l'anomalie que nous voudrions corriger.

Enfin, il faut moduler les cotisations sociales en fonction de la création d'emplois et de richesses. Il est impératif d'en finir avec vos baisses sans contrepartie, cadeaux à fonds perdus qui n'ont aucune efficacité. Le Gouvernement préfère le chemin des partisans du moins d'Etat, d'un capitalisme synonyme de loi de la jungle. Il cite les modèles anglo-saxons en exemple, où la violence de la concurrence fait de notre monde un monde contre les hommes... Mais dans le modèle américain, ce que l'Etat providence a perdu de chair, c'est l'Etat censeur, l'Etat garnison et l'Etat prisons qui l'a gagné ! Et l'Angleterre symbolise le plus terrible recul social et humain de ces trente dernières années ! Paris n'aurait-elle comme horizon que de prendre la place de Londres comme capitale la plus riche d'Europe, où 53 % d'enfants vivent en dessous du seuil de pauvreté ?

Vous voulez être les Reagan et Thatcher de la France. Vous faites au début de ce siècle ce que vous n'avez pas pu faire à la fin du précédent, par pure idéologie, pour défendre les intérêts d'une minorité. Contrairement à ce que vous affirmez, les Français ne vous ont pas élus pour cela et ils auront bientôt des occasions de vous le faire savoir (Applaudissements sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains et du groupe socialiste).

La séance, suspendue à 11 h 10 est reprise à 11 heures 15.

M. Marc Laffineur - Ce débat d'orientation budgétaire, retardé par celui sur les retraites, est un moment privilégié pour dresser un premier bilan un an après que le gouvernement Raffarin a engagé son _uvre de réforme et de modernisation.

La loi de finances 2003 a déjà permis une baisse des impôts et des charges, un effort inédit pour la sécurité, la justice et la défense. Le budget 2004 sera votre premier budget de plein exercice, mais aura encore à pâtir de cinq ans d'errements de la gestion précédente.

M. Michel Bouvard - Oh que oui !

M. Marc Laffineur - Plus que jamais, il faut engager les réformes qui remettront a France sur la voie de la compétitivité, du plein emploi, de la croissance.

Le gouvernement Raffarin a trouvé une situation budgétaire difficile en raison de l'héritage et d'une conjoncture morose.

M. Eric Besson - Que vous aggravez.

M. Marc Laffineur - Pendant la croissance, la France n'a ni réduit son déficit ni entamé de réformes de structure.

M. Michel Bouvard - Elle a même accru sa dette !

M. Marc Laffineur - Le Gouvernement a préféré s'engouffrer dans des dépenses de fonctionnement non financées - 35 heures, CMU, APA, emplois-jeunes - et créer de nouveaux emplois de fonctionnaires. Il vous a donc fallu créer un compte de « remboursement des dettes antérieures à 2002 », telles les deux dernières primes de Noël.

Sans doute, à l'occasion de l'audit sur les finances de l'Etat, n'avons-nous pas assez dit combien la gestion socialiste a été désastreuse, tout en laissant dans un dénuement extrême des secteurs comme la défense et la sécurité.

En outre, depuis deux ans la conjoncture est défavorable. La croissance est en panne dans le monde depuis le 11 septembre, faible en Europe. L'Allemagne, en quasi-déflation, et la France sont les seuls Etats européens qui ont à la fois des déficits publics supérieurs à 3 % du PIB, des soldes primaires négatifs et une dette publique croissante par rapport au PIB. Enfin, l'appréciation de l'euro pénalise nos exportations.

La France cumule donc tous les désavantages. La hausse du déficit entraîne mécaniquement celle de la dette. Celle des rémunérations, pensions et charges sociales, non financée, soit 40 % des dépenses nettes du budget général, a entraîné une croissance de 4,2 % de celui-ci en 2002. Avec les charges de la dette, ces deux grands postes représentent 55 % du budget et plus de la moitié de la hausse des dépenses !

Il est donc urgent de diminuer nos dépenses de fonctionnement, car elles compromettent l'investissement et l'avenir.

Le Gouvernement a engagé la baisse des impôts et poursuit dans cette voie en réduisant les charges sur les salaires et en faisant voter les lois sur l'outre-mer et sur l'initiative économique.

En 2002, nos dépenses publiques ont représenté 54 % du PIB, soit, en moyenne, 12 % de plus que dans l'OCDE et 7 % de plus que dans l'Union européenne. Or malgré des prélèvements obligatoires parmi les plus élevés du monde, le Gouvernement va enregistrer cette année une moins-value fiscale de 5,1 milliards. C'est un véritable non-sens économique. Il faut donc poursuivre la baisse des prélèvements obligatoires. Mais il ne peut y avoir de baisse d'impôts durable sans baisse durable des dépenses.

On ne peut que féliciter le Gouvernement pour son courage à entreprendre les réformes - celle des retraites, sans cesse différée, celle de l'assurance maladie, désormais prioritaire...

M. Augustin Bonrepaux - Que vous financez comment ?

M. Marc Laffineur - Vous n'avez rien fait en cinq ans, ne venez pas nous donner des leçons !

M. Augustin Bonrepaux - Non, des conseils.

M. Marc Laffineur - Elles sont essentielles pour maintenir la cohésion sociale.

Pour restaurer la compétitivité, il a assoupli la loi Aubry en augmentant le quota d'heures supplémentaires et fait voter la loi Dutreil sur la création d'entreprise.

Il faut aussi réformer l'Etat . Nous devrions, comme au Canada, évaluer la légitimité, le coût et l'efficacité de tous les programmes gouvernementaux, ainsi que la possibilité de les décentraliser ou d'en confier la gestion au secteur privé. L'Etat doit se comporter comme n'importe quelle entreprise privée pour optimiser ses dépenses et proposer les meilleurs services au meilleur coût. Il ne cherche pas un profit, mais à utiliser au mieux l'impôt. C'est en se recentrant sur ses missions régaliennes qu'il rendra sa compétitivité à « l'entreprise France » et permettra notre renouveau sur la scène internationale. Il peut et doit recentrer ses agents sur le contrôle et la prestation de fournitures non marchandes pour rendre sa place à l'initiative individuelle.

Le budget de 2004 a donc plusieurs objectifs. Il s'agit d'abord de retrouver une croissance robuste. Il faut ensuite poursuivre la baisse des prélèvements obligatoires. Dans cette politique de rétablissement du pouvoir d'achat, le Gouvernement n'oublie pas les plus faibles, puisqu'il a annoncé une hausse de 5,3 % du SMIC horaire, la plus importante depuis vingt ans, et garantit une retraite de 85 %, et non plus 75 % du SMIC net pour ceux qui ont perçu ce revenu pendant toute leur carrière.

Pour relancer le logement social, il faut baisser le taux de rémunération du livret A, alors que la BCE vient de diminuer son taux directeur. Un mécanisme d'adaptation automatique du taux du livret A serait souhaitable. Il faut encore retenir une hypothèse de croissance réaliste, tendre dès l'an prochain, si possible, à moins de 3 % de déficit, et relancer les dépenses d'investissement.

Nous approuvons donc votre décision de ne pas augmenter le budget en euros constants pendant trois ans. Les priorités - défense, justice, sécurité - seront financées par des économies réalisées ailleurs. Les grandes réformes engagées devront également être source d'économie. Surtout, on ne stabilisera pas les dépenses sans véritable réforme de l'Etat.

Le bon budget ce n'est pas celui qui augmente, c'est celui qui rend le meilleur service au meilleur coût. Il faut donc réduire fortement les dépenses de fonctionnement pour éviter les augmentations mécaniques de la dette et des rémunérations de la fonction publique, comme nous avons su le faire dans nos communes, en ne remplaçant pas tous les départs en retraite. Il faut mettre fin à la croissance de l'emploi public, qui, pour l'Etat, a augmenté de 110 000 unités entre 1990 et 2002.

La modernisation budgétaire est une des clés de tous les autres chantiers du quinquennat. L'Etat doit montrer qu'il est capable de desserrer l'étau de la dépense et de moderniser la gestion de l'argent public.

Stabiliser la dépense, c'est moderniser les procédures, rationaliser les achats, évaluer, mieux gérer le patrimoine immobilier, externaliser certaines tâches. Chaque ministre doit utiliser ces gisements de productivité pour réduire ses dépenses. Une démarche budgétaire pluriannuelle permettra d'en finir avec les interminables marchandages entre ministères.

Le Gouvernement mène une action courageuse. Je lui sais gré de maintenir bon le cap de la réforme. La majorit&ea