Session extraordinaire de 2002-2003 - 10^ème jour de séance, 27^ème séance

3^ème SÉANCE DU MARDI 15 JUILLET 2003

PRÉSIDENCE de Mme Paulette GUINCHARD-KUNSTLER

vice-présidente

Sommaire

RÉFÉRENDUM LOCAL EXPÉRIMENTATION PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES (Discussion générale commune) (suite) 2

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ 2

RÉFÉRENDUM LOCAL 24

ARTICLE UNIQUE 24

APRÈS L'ARTICLE UNIQUE 32

EXPLICATIONS DE VOTE 34

EXPÉRIMENTATION PAR
LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 34

ARTICLE PREMIER 34

ART. 2 38

EXPLICATIONS DE VOTE 39

ORDRE DU JOUR DU
MERCREDI 16 JUILLET 2003 40

La séance est ouverte à vingt-deux heures.

RÉFÉRENDUM LOCAL
EXPÉRIMENTATION PAR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
(Discussion générale commune) (suite)

L'ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi organique, adopté par le Sénat, relatif au référendum local et du projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ

Mme la Présidente - Sur le projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales, j'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. Bernard Derosier - La décentralisation est un processus inéluctable dans l'évolution des démocraties et une réponse à la question qui est à la base du pacte démocratique : la répartition et l'exercice du pouvoir. C'est donc d'abord un sujet politique. Les citoyens sont aujourd'hui mieux informés et plus à même de participer à la vie de la cité. Les décisions qui les concernent doivent donc être prises au plus près d'eux. Pierre Mauroy et la gauche, en mars 1982, ont soutenu une philosophie qui allait à rebours des canons traditionnels de l'organisation de l'Etat en France : sous la Révolution, il avait fallu bâtir l'unité de la République. De nombreuses décennies plus tard, la naissance de la décentralisation a permis de refonder le pacte républicain, en admettant que l'unité du pays s'ancrait désormais aussi dans l'autonomie et la diversité de ses collectivités.

L'enjeu de la décentralisation est donc simple au premier abord, même si sa réalisation est complexe : il s'agit de confier à des élus locaux responsables les compétences qu'ils seront les mieux à même d'exercer, afin que la France soit le mieux gouvernée possible. La décentralisation a pour objectif de répondre aux attentes des citoyens, encore plus que de satisfaire les usagers des services publics. L'unité de la République et l'égalité des citoyens sont à ce prix. Le 2 juillet, le ministre des libertés locales dénonçait un principe d'égalité coupable de tyrannie. L'égalité exige que l'on prenne en compte la diversité des situations ; point n'est besoin de jouer sur les mots et d'en appeler à l'équité contre l'égalité. La décentralisation est donc une réponse au besoin d'égalité des citoyens. Or, à ce jour, le Gouvernement ne nous a rien proposé d'autre qu'une grande opération médiatique portant le titre pompeux d' « assises des libertés locales ». En revanche, il a révisé la Constitution de façon à y introduire la confusion.

On a triomphé d'inscrire dans l'article premier de la Constitution que l'organisation de la République était décentralisée. La majorité qui a voté cet ajout a en fait enfoncé une porte... ouverte depuis longtemps par les lois de décentralisation. On a également modifié le mode de scrutin pour les élections régionales de la manière la plus inique qui soit, en recourant à l'article 49-3 de la Constitution. On a du même coup réduit la représentativité des assemblées élues localement. On a introduit une compétition régionale entre les représentants des départements. Enfin, on a présenté ce projet de loi organique relatif à l'expérimentation par les collectivités territoriales.

Depuis la révision du 28 mars 2003, l'article 72 de la Constitution autorise les collectivités territoriales à déroger, quand la loi ou le règlement le prévoit, aux dispositions législatives et réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences. Le projet de loi organique a pour objet de définir les modalités d'encadrement de ces dérogations expérimentales. On ne saurait prétendre sans mauvaise foi qu'il va dans le sens de la décentralisation. Il ne lui apporte en effet rien mais organise une réforme maladroite de l'Etat qui pourrait s'avérer catastrophique pour elle.

Introduire l'expérimentation dans la Constitution n'a pas révolutionné le droit public et ce projet de loi confirme les doutes qu'on pouvait avoir en lisant les articles 37-1 et 72 de la Constitution : il ne fait que consacrer ce qui existe déjà, mais en le compliquant terriblement. L'expérimentation existait en effet avant la révision constitutionnelle. Elle était encadrée par un contrôle juridictionnel, constitutionnel ou administratif qui reposait sur l'appréciation par le juge d'une nécessité d'intérêt général justifiant une dérogation temporaire au droit commun et à certains principes tels que l'égalité. Le Garde des Sceaux l'a d'ailleurs confirmé en novembre 2002, comme l'a rappelé le rapporteur : « Le fait d'inscrire le principe d'expérimentation dans la Constitution modifie l'équilibre entre le principe d'égalité et le principe d'expérimentation ». Il n'y a pas d'innovation lorsqu'il ne s'agit que d'organiser ce qui existe depuis longtemps. Admettre qu'il reviendra au juge de trancher, ce qui était le cas auparavant par la force des choses, est en fait un recul.

L'expérimentation est dans l'esprit des lois de décentralisation. Les socialistes y voient un progrès et y ont toujours été attachés. Ils se reconnaissent pleinement dans les recommandations du rapport Mauroy sur l'avenir de la décentralisation qui, en octobre 2000, envisageait des actions expérimentales à condition qu'elles préfigurent une généralisation et ne se transforment pas en une sorte de « décentralisation à la carte » qui remettrait en cause les principes d'égalité et de solidarité ainsi que les libertés publiques. Le groupe socialiste a voté en janvier 2001 la proposition de loi constitutionnelle de M. Méhaignerie, après avoir fait adopter des amendements pour mieux encadrer le droit à l'expérimentation. La loi relative à la démocratie de proximité a introduit des transferts expérimentaux dans plusieurs domaines, pour les régions qui en font la demande ; c'est le cas par exemple pour les ports d'intérêt national, les aérodromes et l'inventaire des monuments et des richesses artistiques.

Le processus que vous nous proposez aujourd'hui voit l'Etat décider seul de ce dont il veut se débarrasser et faire ensuite son choix entre les collectivités qui appliqueront ce régime dérogatoire. Outre l'opacité de ce dispositif, vous méprisez ainsi la diversité des situations locales, qui constitue pourtant l'essence même de la décentralisation. L'expérimentation repose en effet à la fois sur la clause générale de compétence propre à chaque échelon territorial et sur le respect du principe d'autonomie des collectivités territoriales. Chaque initiative locale originale, justifiée par un intérêt local déterminé par l'assemblée délibérante de l'échelon approprié, est une expérimentation qui pourrait apporter à la nation.

Mais vous ne reconnaissez aucun rôle d'entraînement et d'exemplarité aux collectivités. Si l'initiative doit venir d'elles, elle sera relativement informelle et deviendra très vite clientéliste. L'expérimentation desservira alors la décentralisation comme la réforme de l'Etat. Lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle sur l'organisation décentralisée de la République, Ségolène Royal avait défendu un amendement précisant que les dérogations ne peuvent avoir pour effet que d'améliorer les conditions d'exercice d'un droit, de renforcer les protections individuelles et collectives et d'améliorer le service rendu aux usagers, et qu'elles ne peuvent remettre en cause le principe d'égalité devant le service public.

M. René Dosière - Cela va mieux en le disant !

M. Bernard Derosier - Le juge constitutionnel a admis dans plusieurs décisions le principe de la règle expérimentale, sous réserve du respect d'un certain nombre d'exigences. Nos interrogations sur l'inconstitutionnalité du projet ne portent donc pas sur ce point. N'est pas décentralisateur qui veut : une fois de plus, la démonstration est faite que la décentralisation de droite n'est pas la décentralisation de gauche. Pour la droite, elle est d'abord le renforcement du pouvoir des élus locaux ; pour la gauche, avant tout le développement de la responsabilité des citoyens.

A mener plusieurs réformes de front, vous avez fini par les confondre. Vous commettez un cruel contresens en estimant que l'expérimentation telle que vous la préconisez servira la décentralisation. Votre texte offrira en effet la possibilité au Gouvernement, puisque l'expérimentation sera sans doute proposée en priorité par projet plutôt que par proposition de loi, de désigner des collectivités cobayes. Pour le rapporteur, l'expérimentation est une méthode qui a pour objectif de « dégager une théorie générale ». Il s'agit donc plus de généraliser une expérimentation que d'y procéder en vue de décentraliser.

M. Marc-Philippe Daubresse - Cela, c'est vous qui le dites !

M. Bernard Derosier - Ce texte est donc inutile à la décentralisation. Il lui sera également nuisible. Il recèle en effet des incertitudes et des incohérences et nous paraît dangereusement incomplet. Dans la mesure où il permet de déroger aux règles d'organisation des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales, il devrait prévoir les conditions dans lesquelles celles-ci seront appelées à donner leur accord. Ainsi, Monsieur le ministre, si une loi autorisait des régions à exercer à titre expérimental les compétences exercées par les départements en matière de collèges, comment ces départements seraient-ils consultés ? Votre texte ouvre la porte à des régimes d'exception.

M. René Dosière - Tout à fait !

M. Bernard Derosier - De facto, votre texte organise un transfert déguisé. Du fait que l'expérimentation ne sera pas facilement réversible, pis, que sa reconduction sera favorisée, certaines collectivités connaîtront un régime d'exception.

M. René Dosière - Très bien !

M. Bernard Derosier - Avec les délais prévus dans le texte, cinq ans plus trois ans et, éventuellement un an de prorogation, ce pourront être neuf années d'expérimentation... pour s'apercevoir que l'expérience n'est pas bonne !

M. René Dosière - Plus long qu'un mandat de sénateur !

M. Bernard Derosier - Après un tel laps de temps, il est peu probable pourtant que la réversibilité s'exerce. Ce cadre dépasse en outre largement la durée d'une législature, ce qui pose problème, le législateur pouvant engager une expérimentation puis s'en désintéresser cinq ans plus tard, ou avoir oublié l'objectif initial !

Rien n'est prévu en cas d'absence de vote de la loi généralisant ou stoppant l'expérimentation. Le régime des ordonnances de l'article 38 s'appliquera-t-il ? En l'absence d'organisation claire de la fin de l'expérimentation, on risque de favoriser de fréquents changements de situation juridique propres à déconcerter le citoyen, à provoquer un désordre législatif et réglementaire. D'ailleurs, comment la collectivité qui expérimente pourra-t-elle prendre en compte les nouveaux textes votés entre temps ? Ces lacunes de votre texte seront source de conflits de normes et de contentieux, au détriment de la sécurité juridique. 

Les collectivités risquent de faire les frais de cette décentralisation expérimentée à l'initiative de l'Etat. Un seul exemple : le dispositif des zones franches urbaines tel que proposé dans le texte relatif à la ville et à la rénovation urbaine entrera directement en concurrence avec des dispositifs d'aide à la création d'entreprises mis en place par une collectivité que je connais bien, le département du Nord. Lorsque je l'ai signalé au ministre, il a refusé de m'entendre... Qu'est-ce qui nous garantit que de telles concurrences ne se retrouveront pas ailleurs ? C'est faire fi des initiatives des collectivités, au mépris même de la décentralisation. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe socialiste)

Votre texte constitue enfin une entorse à la primauté que l'article 39 de la Constitution réserve désormais au Sénat pour l'examen des projets de loi « ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales ». Nous avions vivement combattu l'octroi de ce privilège au Sénat mais votre gouvernement a tenu à le lui accorder à tout prix.

M. René Dosière - Privilège inadmissible !

M. Pascal Clément, président de la commission des lois - C'est fait !

M. Marc-Philippe Daubresse - C'est un débat clos.

M. Bernard Derosier - Nous ne contestons pas le fait que, d'une manière générale, des textes intéressant les collectivités locales puissent être d'abord examinés par le Sénat. Mais rien ne justifie que cette possibilité soit devenue une règle. Le Sénat est certes, aux termes de l'article 24 de la Constitution, le représentant des collectivités territoriales, mais la France n'étant pas un pays fédéral, rien n'imposait de conférer à la Haute assemblée cette primauté. L'article 24 fixe les modalités d'élection du Sénat, il n'en fait pas une chambre des collectivités.

M. le Président de la commission - Le Congrès a tranché !

M. Bernard Derosier - Peut-être, mais cette constitutionnalisation de la prééminence du Sénat pour les textes relatifs aux collectivités, était inutile. Et la Constitution, ça se modifie.

M. René Dosière - Et cela, il faudra le changer !

M. Bernard Derosier - Cette disposition est aussi dangereuse car, dans la mesure où le Gouvernement ne peut engager sa responsabilité devant le Sénat, et comme celui-ci applique l'article 40 avec beaucoup plus de souplesse que l'Assemblée, l'aspect quelque peu corporatiste d'une chambre où des représentants d'élus locaux débattront en premier des problèmes des élus locaux risque d'en être renforcé. On pourrait craindre des dérives à moins !

Cette modification sera aussi source d'innombrables contentieux. En effet, la notion de « principal objet », floue et imprécise, appellera des interprétations différentes, voire divergentes, qui nuiront à l'efficacité du travail parlementaire. L'abandon de la référence aux ressources par rapport à la version initiale du projet de loi constitutionnelle n'a pas corrigé cette faille.

Mais le plus grave est le déséquilibre institutionnel ainsi accepté par la majorité - il est vrai avec réticence pour certains de ses membres. Que je sache, nous sommes toujours sous la V^e République. Or, les Constituants de 1958 ont voulu un bicaméralisme inégalitaire, avec une première chambre élue au suffrage universel direct et une seconde, élue au suffrage indirect. Ce choix était justifié. Contrairement au Sénat, l'Assemblée nationale est l'expression directe de la souveraineté nationale et, à ce titre, a droit de priorité. Le Gouvernement de M. Raffarin a donc délibérément remis en question un équilibre institutionnel fondé sur la différence des modes d'élection des deux assemblées...

M. Jean-Pierre Blazy - M. Raffarin veut présider le Sénat !

M. Bernard Derosier - ...sans rétablir cet équilibre en modifiant la loi électorale applicable aux sénateurs. Au contraire, celle-ci vient d'être modifiée dans des conditions qui aggravent le déséquilibre. Quoique vous en disiez, l'alternance est actuellement impossible au Sénat. On peut donc parfaitement imaginer demain l'Assemblée nationale, bien qu'élue au suffrage universel direct, empêchée de débattre d'un texte et de le faire voter en raison d'un blocage du Sénat.

Si le nouvel article 39 s'était appliqué en 1982, les lois Mauroy-Defferre de décentralisation auraient-elles pu être adoptées ? Que serait-il advenu de la loi sur l'intercommunalité de 1992 ? Le pouvoir exorbitant octroyé au Sénat ne le conduira-t-il pas à revendiquer un jour une sorte de droit de veto ?

J'attends avec intérêt les réponses à ces questions, d'autant que nous ne sommes pas les seuls à les avoir formulées. Le Conseil d'Etat s'était, semble-t-il, montré critique envers le projet de loi constitutionnelle, estimant qu'il n'était pas conforme à la conception du bicaméralisme prévalant depuis 1946. Pierre Méhaignerie, dans le rapport pour avis qu'il avait présenté au nom de la commission des finances, avait également émis des doutes. Le président de la commission des lois lui-même, rapporteur du projet de loi constitutionnelle, n'était pas rassuré...

Mais aujourd'hui, par un bien curieux retournement, le projet de loi organique relatif aux expérimentations, lequel a bien pour « principal objet » l'organisation des collectivités territoriales, est présenté en premier à l'Assemblée nationale, au mépris de la révision constitutionnelle imposée quelques mois auparavant - y compris aux parlementaires UMP qui en voyaient les failles. Le président de la commission des lois avait alors pointé les risques liés à cette modification de l'article 39. Une première illustration ne s'est pas fait attendre longtemps !

Je n'imagine pas un instant que le Gouvernement ait une conception restrictive de l'organisation des collectivités territoriales, laquelle se heurterait d'ailleurs aux dispositions mêmes du livre premier du code général des collectivités territoriales. Sinon, vous l'auriez spécifié lors des débats sur la révision constitutionnelle ou bien encore le rapport de la commission aurait apporté les précisions nécessaires. Or, la majorité des expérimentations portera sur les relations entre les départements et les services de l'Etat, lesquelles sont traitées dans ce livre premier.

Pour notre part, nous ne voyons pas en quoi ce texte, qui prévoit des possibilités de déroger au régime général d'organisation des collectivités territoriales, pourrait ne pas être concerné par l'article 39 de la Constitution. Il est d'ailleurs probable que le Conseil constitutionnel verra là un motif de censure. A l'évidence, ce texte aurait dû être examiné en premier par le Sénat (Rires et exclamations sur les bancs du groupe UMP)

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales - Savoureux !

M. Guy Geoffroy - Cela ne vous dérange pas, de dire tout et son contraire ?

M. Bernard Derosier - Vous pouvez rire, Messieurs. Rira bien qui rira le dernier. Comme l'on dit chez moi dans le Nord, « le bac finira bien par se renverser sur le pourceau ».

M. Marc-Philippe Daubresse - On y dit aussi : « Grand diseux, petit faiseux » !

M. Bernard Derosier - Vous nous répondrez certainement, Monsieur le ministre, que nous devrions nous réjouir qu'il n'en ait pas été ainsi, car nous nous étions opposés à la reconnaissance par la Constitution de cette primauté accordée au Sénat. Mais la question en l'espèce n'est pas l'opinion du groupe socialiste, mais bien de savoir si ce texte est ou non conforme à la Constitution. Si la majorité ne respecte pas les textes qu'elle fait elle-même voter, à quoi joue-t-elle ? Devons-nous comprendre que vous admettez votre erreur ? MM. Clément et Méhaignerie avaient-ils vu juste ? Après la révision constitutionnelle, après le simulacre de réforme du Sénat adopté la semaine dernière, estimez-vous avoir fait deux cadeaux à M. Raffarin, très sourcilleux sur les privilèges sénatoriaux, qui justifient aujourd'hui une fleur à M. Debré ? (M. Geoffroy proteste)

M. le Ministre délégué - Argument mesquin !

M. Bernard Derosier - Lequel est, à juste titre, préoccupé de l'aggravation du déséquilibre institutionnel entre les deux assemblées, et bien en peine de faire respecter les prérogatives constitutionnelles de la chambre qu'il préside.

Toutes ces questions demeurent sans réponse. « On verra lorsqu'on y sera », nous rétorquera-t-on peut-être, ou bien encore « On créera une commission et on négociera », voire « Le juge tranchera ». Mais imaginez ces questions posées par 26 régions, 100 départements, 36 000 communes et je ne sais combien d'EPCI. Le problème devient vertigineux.

Enfin, comment financera-t-on ces expérimentations sans violer l'égalité de tous devant les charges publiques ?

M. René Dosière - Très bonne question !

M. Marc-Philippe Daubresse - La réponse est dans la Constitution !

M. Bernard Derosier - Les collectivités les financeront-elles elles-mêmes ? En ce cas, l'expérimentation sera un moyen pour les plus riches d'inaugurer des compétences qu'il faudra par la suite compenser.

Au contraire, l'Etat compensera-t-il les expérimentations ? Dès lors, les collectivités auront-elles la liberté d'initier des dépenses qu'il faudra, au nom de la compensation, payer sans les avoir engagées ? Les élus locaux disposeraient donc d'une marge que l'article 40 de la Constitution dénie aux parlementaires ?

L'évaluation budgétaire du poids de l'expérimentation aura-t-elle lieu à la fin des expérimentations ou donnera-t-elle lieu à une discussion annuelle lors du vote de la loi de finances ? Il ne me semble pas opportun de s'engager sur la voie où vous nous invitez sans même avoir abordé la question financière.

Je sais pour l'avoir entendu à l'instant sur ma droite, que vous allez me renvoyer à l'article 72-2 de la Constitution, qui précise que ce sont les transferts de compétences, pas les expérimentations, qui s'accompagnent de ressources équivalentes.

Loin de renforcer la décentralisation, votre projet se borne à consacrer un procédé centralisé de réforme de l'Etat dans lequel on désignera les collectivités locales qui voudront bien servir de cobayes. Il court le risque de nuire à la décentralisation en installant durablement différentes collectivités dans un état d'exception mal maîtrisé et pourtant durable (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

La démocratie locale n'y gagnera pas, et l'action publique en ressortira brouillée. Invoquer l'abstention aux dernières élections ou le vote du 21 avril 2002 me semble particulièrement maladroit.

Ce projet témoigne une fois de plus que la décentralisation n'est pour vous qu'un hochet médiatique ou une incantation, non un projet politique cohérent.

On ne modifie pas notre Constitution impunément. A quoi bon discuter d'un texte que le Conseil constitutionnel risque fort de censurer ? Notre ordre du jour est suffisamment chargé pour que nous ne perdions pas de temps à participer à un débat inconstitutionnel (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Pascal Clément, président de la commission des lois - Je défie qui que ce soit, même pourvu d'un vrai don de divination, de savoir en vous écoutant quel est le sujet dont traite l'Assemblée ce soir.

M. Bernard Derosier - Je peux recommencer !

M. le Président de la commission - Vous avez cherché, au prix d'un gros effort, l'endroit par lequel vous pourriez introduire votre exception d'irrecevabilité.

M. Jean-Pierre Blazy - Peut-être n'avez-vous pas tout compris !

M. le Président de la commission - Ce qui ne manque pas de sel, c'est que le groupe socialiste s'opposait naguère principalement à la modification de l'article 39 de la Constitution. Or, aujourd'hui, vous nous reprochez de ne pas nous être conformés à cet article. Voilà un beau paradoxe !

M. Bernard Derosier - Nous respectons la loi !

M. François Brottes - C'est l'arroseur arrosé !

M. le Président de la commission - On voit surtout par là que, de toutes façons, vous êtes toujours contre !

L'article 39 que le débat parlementaire a modifié, dispose que sur l'organisation des pouvoirs publics, le Sénat est saisi avant l'Assemblée. Que faut-il entendre par « organisation » ? Le texte du Gouvernement prévoyait que le Sénat devait se prononcer le premier sur les projets relatifs à l'organisation, aux compétences et aux ressources. Dans votre intervention, vous avez aimablement cité mes critiques concernant les compétences et les ressources. Or, ce sont précisément ces deux domaines que nous avons écartés de la réforme constitutionnelle, ne conservant que l'organisation. Les expérimentations et le référendum, dont nous traitons ce soir, font manifestement partie des compétences. Ce premier point d'inconstitutionnalité ne tient donc pas.

Vous avez invoqué ensuite un argument choquant, en invoquant l'avis, qui n'est pas public, du Conseil d'Etat. Comment vous, Monsieur Derosier, qui êtes un grand républicain, pouvez-vous laisser croire que le conseil du Gouvernement serait plus puissant que le peuple souverain ? Vous ne soutenez pas, je pense, que le peuple souverain doive s'en remettre à l'avis du juge !

M. René Dosière - Voulez-vous supprimer le Conseil constitutionnel ?

M. le Président de la commission - Je constate donc que vous retirez ce deuxième point de votre argumentation. Et comme vous n'êtes pas crédible sur le premier point, j'en conclus que vous êtes favorable au projet, mais vous ne pouviez pas le dire ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)

M. Patrick Devedjian, ministre délégué aux libertés locales - Monsieur Derosier, je relève que vous ne soulevez aucune objection contre la loi organique relative au référendum local. C'est au texte sur l'expérimentation par les collectivités locales que vous vous en prenez.

Les critiques contre la Constitution n'ont pas leur place, vous le savez, dans une exception d'irrecevabilité. D'autre part, je trouve savoureux que vous ayez contesté la loi sénatoriale alors qu'elle a été votée par le groupe socialiste du Sénat !

M. Bernard Derosier - Ce sont avant tout des sénateurs !

M. le Ministre délégué - C'est vrai, et ce comportement est plutôt à leur honneur. J'espère que tous les parlementaires se considèrent, avant d'être des hommes de parti, comme des représentants du peuple.

M. Gilles Cocquempot - M. Raffarin, lui, reste sénateur avant tout !

M. le Ministre délégué - Votre unique argument, que je peux comprendre, car l'avocat est parfois conduit à soutenir ce qu'il a combattu la veille, se résume à ceci : soyez fidèles à vos principes, puisque vous avez voulu que le Sénat soit consulté le premier.

Eh bien, Monsieur Derosier, je crois que nous le sommes. Vous avez cité le Conseil d'Etat, qui aurait critiqué la réforme constitutionnelle. Je vous réponds que ce n'est pas son rôle. C'est au souverain et à lui seul, de se prononcer. Le Conseil d'Etat peut émettre un avis juridique intéressant mais il n'a pas à porter d'appréciation politique. S'agissant du projet relatif à l'expérimentation, le Conseil d'Etat a indiqué au Gouvernement que l'article 39 accordait la priorité au Sénat pour les textes où l'organisation apparaît à titre principal. Or, dans ce projet, ce sont les compétences qui figurent à titre principal. Notre démarche est donc conforme à la Constitution. Malgré votre don de prophétie un peu aventureux, et même si je sais que le droit est une science incertaine - Napoléon observait qu'il n'est pas de tyran qui n'ait trouvé un juriste - le Gouvernement est de bonne foi lorsqu'il saisit en premier lieu l'Assemblée nationale, d'accord avec l'avis du Conseil d'Etat.

M. Marc-Philippe Daubresse - Nous venons d'assister, avec la défense de cette exception d'irrecevabilité, dont la première partie ressemblait d'ailleurs plutôt à la défense d'une question préalable, à un numéro aventureux de contorsionniste. Le président de la commission des lois et le ministre ont brillamment démontré le caractère spécieux des arguments relatifs à l'article 39 : en somme, selon M. Derosier, il ne faudrait pas voter ces lois organiques parce qu'elles sont conformes à la Constitution !

M. Bernard Derosier - J'ai dit le contraire !

M. Marc-Philippe Daubresse - Pour le reste, on a vu surgir le vieil esprit jacobin, qui souffle encore dans les rangs du parti socialiste, et qui amène certains de ses membres, par exemple Mme Ségolène Royal, formée à l'ENA, à expliquer que la décentralisation prévue va porter atteinte au principe d'égalité, alors que ces deux projets de loi organiques concilient au contraire parfaitement ce principe avec le processus d'expérimentation.

D'autres arguments renvoyaient au passé, ce qui est pour le moins étonnant car le présent projet suit les conclusions de la commission Mauroy, qui disait que l'expérimentation n'était envisageable que si elle était réversible et généralisable. Et il remplit les conditions que le porte-parole du groupe socialiste avait mises à un vote positif sur la loi Méhaignerie relative au droit à l'expérimentation. On comprend dans ces conditions les difficultés de M. Derosier dans son numéro de funambule. Quant à la loi Vaillant sur la démocratie de proximité, dont M. Derosier était le rapporteur, elle n'encadrait rien, contrairement aux présents projets. Je comprends par ailleurs qu'il ait peu parlé de la Corse, l'ancien gouvernement étant tombé tête baissée dans un piège constitutionnel (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste).

Enfin, arrêtez de nous donner des leçons sur les transferts de charges, alors que vous avez transféré les SDIS et l'APA sur les départements sans la moindre contrepartie...

M. Bernard Derosier - C'est vous qui avez transféré les SDIS avec la loi de 1996 !

M. Marc-Philippe Daubresse - Vous l'avez mal appliquée ! Et c'est bien vous qui avez mis l'APA à la charge des départements.

M. Bernard Derosier - Mais pas du tout ! Vous mentez !

M. Marc-Philippe Daubresse - Bref, en écoutant M. Derosier, je pensais à cette phrase de Woody Allen : « la réponse est non, mais au fait quelle était la question ? » (Sourires)

Pour toutes ces raisons, le groupe UMP ne votera pas l'exception d'irrecevabilité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Gilles Artigues - Le groupe UDF regrette que ce grand débat sur la décentralisation n'entraîne pas un consensus, et il est un peu surpris du procès d'intention fait à ce projet, comme si le Gouvernement voulait créer une France à plusieurs vitesses. Je crois que ce projet n'a rien d'inconstitutionnel, il est au contraire le prolongement de la révision constitutionnelle. La motion n'avait d'autre but que de retarder la discussion et le groupe UDF ne la votera donc pas (Applaudissements sur les bancs du groupe UDF).

L'exception d'irrecevabilité, mise aux voix, n'est pas adoptée.

Mme la Présidente - Nous en venons à la discussion générale.

M. Jean-Pierre Blazy - Le texte concernant le référendum local a été qualifié par nos collègues socialistes du Sénat de « coquille vide ». De fait, il sonne creux et constitue surtout un moyen pour le Gouvernement de justifier sa grande entreprise de décentralisation - bien éloignée des préoccupations concrètes des Français - en faisant croire à un développement de la citoyenneté locale.

Le Gouvernement nous présente en effet le référendum local comme l'alpha et l'oméga de la démocratie participative, alors que la démocratie participative ne passe pas seulement par ce type de consultation, qui peut même prendre un aspect plébiscitaire dans certains cas, mais aussi par des dispositifs associant les citoyens à la prise de décision, comme les conseils de quartier, les comités consultatifs sur les services publics locaux, et de façon plus générale, par un développement de la vie associative, culturelle et sociale à l'échelon local.

Surtout, l'enthousiasme récent du Gouvernement vis-à-vis du référendum local paraît bien étrange, à l'heure où le référendum national est utilisé avec parcimonie. J'ai pourtant souvenir d'un candidat de droite qui, lors de l'élection présidentielle, affirmait que le peuple serait consulté à propos de la réforme constitutionnelle sur la décentralisation qu'il envisageait, mais qui, une fois au pouvoir, a bien modéré ses ardeurs. M. Chirac n'a pas fait usage du référendum pour la décentralisation. Qu'en sera-t-il demain pour l'insertion de la charte de l'environnement dans la Constitution ?

D'un côté, vous vantez la démocratie locale et la participation des citoyens, de l'autre, vous évitez le référendum national, au mépris de vos engagements électoraux ! Voilà qui n'est pas fait pour faciliter la compréhension des citoyens ni pour encourager leur participation à la vie publique. Et ce n'est pas l'échec cinglant que le Gouvernement vient de subir le 6 juillet dernier en Corse qui l'incitera à recourir davantage à la consultation des citoyens par voie référendaire !

Il faut dire que la réforme constitutionnelle du 28 mars dernier a été mal comprise par nos concitoyens et bien souvent vécue comme une remise en cause de certains acquis. Inquiétude d'ailleurs légitime, car ce que vous considérez comme de la décentralisation s'apparente plutôt à un véritable démantèlement de l'Etat. La gauche conçoit, elle, la décentralisation comme un processus visant à mieux associer les citoyens à des décisions qui les concernent très directement. Avec le référendum local, le Gouvernement croit avoir trouvé un moyen pour justifier aux yeux des Français une réforme qui ne les passionne guère.

La démocratie locale est une réalité dans notre pays, mais elle a besoin de la démocratie participative pour se développer : le citoyen doit être associé le plus directement possible aux prises de décision. C'est là une condition essentielle pour enrayer la désaffection des citoyens vis-à-vis de la politique, désaffection dont les conséquences sont une forte abstention, une méfiance vis-à-vis des élus dans leur ensemble et un vote extrême. Souvenons-nous du 21 avril !

Nous sommes bien évidemment favorables à la démocratie participative, à propos de laquelle, pourtant, beaucoup d'élus affichent leur scepticisme parce qu'elle leur apparaît comme concurrente de la démocratie représentative et de leur fonction. Le rapporteur de la commission tente de dépasser cette vaine opposition, et explique à juste titre que des procédures d'association directe des citoyens aux décisions locales enrichissent le débat public et responsabilisent à la fois les citoyens et les élus.

De son côté, la gauche a toujours été convaincue de la nécessité de rapprocher le citoyen de la prise de décision, comme elle a toujours été convaincue de la nécessité de décentraliser. La loi du 2 mars 1982, l'une des plus grandes réformes institutionnelles de notre histoire, et le point de départ de tout le processus de décentralisation, est l'_uvre de la gauche, ne l'oublions pas, et la droite avait voté contre ! Il a fallu attendre ensuite une dizaine d'années avant que soit mis en place, avec la loi du 6 février 1992, le droit pour les électeurs d'être directement consultés au niveau municipal. Je regrette ce délai, mais je note que cette deuxième avancée majeure fut aussi l'_uvre de la gauche. Certes, la consultation des électeurs d'une commune n'avait qu'une valeur d'avis et ne se faisait qu'à l'initiative des élus, mais elle ouvrait la voie de la démocratie participative.

La loi de « démocratie de proximité », du 27 février 2002 a, elle aussi, facilité la participation des citoyens aux décisions qui les concernent en rendant obligatoires les conseils de quartier dans les communes de 80 000 habitants ou plus, en assouplissant le fonctionnement des comités consultatifs et en rendant obligatoire la création d'une commission consultative compétente pour l'ensemble des services publics locaux. L'actuelle majorité avait pourtant voté contre.

Il convient encore de citer la loi du 4 février 1995, qui permet à un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales de demander au conseil municipal ou à l'organe délibérant d'une EPCI d'organiser une consultation sur une opération d'aménagement relevant de sa compétence. Bien que limitée, cette initiative due à Charles Pasqua constitua une avancée non négligeable pour la démocratie participative.

Monsieur le ministre, votre projet n'est pas satisfaisant et ne peut que décevoir nos attentes et celles des citoyens.

Première insuffisance, il ne reconnaît pas aux intercommunalités la possibilité d'organiser un référendum décisionnel, alors que, depuis la loi Chevènement, l'intercommunalité s'est considérablement développée dans notre pays et exerce des compétences qui sont loin d'être négligeables : aménagement économique, social et culturel de l'espace communautaire, mais aussi transports urbains, une partie du logement social, l'eau, l'assainissement, le traitement des déchets...

Certes, les intercommunalités ne sont pas élues au suffrage universel, et nous ne pouvons que regretter ce déficit démocratique. François Luchaire, ancien membre du Conseil constitutionnel, ayant participé à l'élaboration de la Constitution de la V^e République, considère que l'exclusion des intercommunalités pose un vrai problème pour l'efficacité du référendum local, celui-ci se prêtant davantage « aux décisions majeures qu'aux décisions mineures ».

Les compétences transférées étant exclues du champ du référendum, « il suffira », ajoute-t-il, de déclarer une compétence d'intérêt communautaire pour la faire échapper à la décision des électeurs. La portée de votre projet reste donc limitée, si les citoyens ne peuvent se prononcer sur des sujets majeurs qui relèvent des EPCI, et qui sont au c_ur de leurs préoccupations quotidiennes. Ces mêmes préoccupations n'ont-elles pas, du reste, justifié, selon le Président de la République, la mise en place d'un référendum local ? Votre texte n'est qu'un affichage ! Les citoyens et les élus ne s'y tromperont pas !

De surcroît, votre projet organique prévoit que seuls les électeurs inscrits sur les listes électorales pourront participer au scrutin organisé pour le référendum local, excluant ainsi les citoyens d'origine étrangère, et même, dans le cas de référendums organisés par les départements ou les régions, les ressortissants de la Communauté européenne. Le Conseil constitutionnel a pourtant distingué les élections nationales des élections locales, qui ne participent pas directement de la souveraineté ! On ne peut pas parler de démocratie locale et l'appliquer à moitié. Le référendum local doit concerner tous les habitants, dans un souci de démocratie, d'égalité, mais aussi d'efficacité. Votre réforme constitutionnelle du 28 mars dernier aurait dû aller dans ce sens.

Votre texte est encore insuffisant, s'agissant de l'initiative du référendum local. Celui-ci ne peut être proposé à l'assemblée délibérante d'une collectivité territoriale que sur l'initiative de l'exécutif de la collectivité, et il n'est plus question, comme en 1995, d'organiser une consultation à la demande d'un cinquième des électeurs inscrits. Au contraire, vous bridez l'initiative populaire ! Si vous voulez réellement encourager la participation des citoyens, l'initiative populaire est le meilleur moyen ! Le projet de Constitution européenne envisage d'ailleurs un droit d'initiative populaire au niveau européen. Sans pour autant permettre à n'importe quel individu d'exiger la tenue d'un référendum, un certain nombre de citoyens - un cinquième par exemple -, doit pouvoir le faire. Ce serait s'inscrire dans la logique de la loi Pasqua de février 1995. Cessons d'opposer la démocratie représentative et la légitimité des élus, la démocratie participative et l'initiative populaire. Nos voisins allemands, italiens, et portugais permettent déjà à une fraction du corps électoral de présenter aux élus une demande de référendum. 

Votre projet ne développera pas la participation citoyenne. Vous vous présentez comme le champion de la démocratie directe locale et des droits des citoyens, mais vous ne faites que réduire ces derniers. Voyez le fameux droit de pétition prévu par la réforme constitutionnelle de mars dernier. Magnifique affichage politique ! Les citoyens pourraient donc interpeller les collectivités territoriales ? La réalité est tout autre, et la déception à la hauteur des effets d'annonce ! Lors du débat sur le projet de loi constitutionnelle relatif à l'organisation décentralisée de la République, le Sénat a amendé le texte gouvernemental, ramenant le droit de pétition à une simple faculté de demander, sans aucune garantie de résultat, l'inscription d'une question à l'ordre du jour. François Luchaire écrit à ce sujet : « Véritable pavé de l'ours, cette disposition loin d'ajouter, retranche. Le droit de pétition est toujours ouvert, sans qu'il soit besoin d'un texte. Son organisation n'est utile que si, sous certaines conditions, cette demande collective débouche obligatoirement sur une prise en compte de son objet. Mais tel n'est pas le cas ici. Pis encore, cette disposition nouvelle réduit le droit actuel : après la modification constitutionnelle, la loi fixera nécessairement des conditions restrictives qui provoqueront l'échec prématuré de la pétition, avant même qu'elle ne parvienne aux élus concernés. ». Le projet organique s'inscrit dans la même logique restrictive.

Qu'en est-il cependant des conditions de mise en _uvre du référendum, et tout spécialement de la condition du quorum de participation ? Monsieur le ministre, vous avez expliqué devant le Sénat que, le Gouvernement ne s'imposant pas de respecter une telle obligation, il lui paraîtrait excessif de l'imposer aux collectivités territoriales. Mais on ne peut comparer référendum national et référendum local. Sans un quorum de participation obligatoire, la pratique du référendum local sera impossible, car trop risquée et aléatoire pour les exécutifs locaux. Le Sénat a pallié ce manquement, et le groupe socialiste est aussi favorable à l'institution d'un seuil de participation, tout en s'interrogeant sur son niveau, car il ne faut pas non plus rendre impossible la validation d'un référendum local.

Monsieur le ministre, vous avez déclaré au Sénat que « l'abstention était une attitude respectable qui avait une valeur politique. L'important, dans un pays de liberté, » avez-vous ajouté, « c'est de pouvoir voter contre ». Les Corses ont répondu à votre appel ! (Sourires) Mais ils ont participé fortement. Si l'abstention est évidemment respectable, elle n'est pas souhaitable dans une démocratie.

Au final, nous disposons d'un texte incomplet, et dont on mesure mal la portée des quelques avancées démocratiques. Vous ne prenez pas en compte les étrangers non communautaires, vous excluez les EPCI du champ d'application de ce référendum et vous bridez l'initiative populaire. Ce texte limite la démocratie locale, comme en attestent les conditions restrictives prévues par la réforme constitutionnelle pour le droit de pétition. Le Gouvernement montre au mieux sa méconnaissance de la véritable démocratie locale : au pire, il utilise ce texte pour justifier aux yeux des Français sa réforme de la décentralisation impopulaire et incomprise. Votre décentralisation n'est en vérité qu'un transfert de compétences et de charges vers les collectivités locales, et elle s'apparente à un démantèlement de l'Etat dont nous avons pu mesurer certaines conséquences dans le domaine de l'éducation. Les Français sont d'ailleurs nombreux à s'être mobilisés contre elle lors des récents mouvements sociaux. Vous-même, Monsieur le ministre, avez assuré que ce texte, voulu par le Président de la République, n'était pas porteur de transformation sociale.

Pour autant, nous souhaitons développer la démocratie locale et la participation des citoyens. Ce n'est visiblement pas l'intention du Gouvernement, aussi ne voterons-nous pas ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Gilles Artigues - La décentralisation, comme la construction de l'Union européenne, est l'un des thèmes fort défendus par l'UDF ces dernières années. Ces deux questions ont du reste des points communs et sont liées par le principe de subsidiarité, qui veut que l'on recherche le niveau d'intervention le plus pertinent pour être efficace. Très souvent, le pouvoir doit s'exercer au plus près de nos concitoyens.

Chacun le reconnaît, notre organisation administrative reste trop centralisée. On reproche à l'Etat d'être plus interventionniste que régulateur, ce qui n'encourage pas les initiatives.

Dans cet hémicycle, puis à Versailles, nos collègues Pierre Albertini et Anne-Marie Comparini ont rappelé quels sont pour nous les piliers d'une décentralisation réussie : l'autonomie financière et fiscale des collectivités locales, des modes de scrutin qui assurent la représentation des idées, des partis, mais aussi des territoires... Ils ont aussi parlé de clarification. La clarification, c'est d'abord la simplification. Nous aurions souhaité la suppression, soit de la région, soit du département. Ce n'est pas la voie que le Gouvernement a choisie. Nous ne pouvons donc que souhaiter une complémentarité de ces échelons, tout comme nous souhaitons dans le cadre de l'intercommunalité une bonne coopération entre l'ensemble des communes.

Mais la clarification, c'est aussi la participation des citoyens. Il faut les associer à la décentralisation et éviter que le débat soit confisqué par les initiés ou les élus. Comment mieux associer les citoyens qu'en leur donnant la parole ? Nous sommes donc très favorables au référendum. M. François Bayrou l'a affirmé avec force lors de la campagne présidentielle s'agissant notamment de l'éducation. Nous l'avons redit sur les retraites : un référendum au début des négociations aurait permis de faire passer un certain nombre de principes. C'est une autre voie qui a été choisie et nous l'avons suivie. Ce gouvernement a été courageux, nous l'en remercions.

On nous avait assuré que le référendum en Corse donnerait un coup d'arrêt à la décentralisation. Il n'en est rien. Le Gouvernement a su aussi retenir les leçons positives de cette consultation : une participation élevée, la reconnaissance du choix des Corses même si c'est celui du statu quo. Il reste qu'elle a fait apparaître des difficultés : la question était claire, mais les enjeux l'étaient moins. On voulait regrouper deux départements, mais conserver deux conseils territoriaux et deux préfets. Le contexte des consultations pèse aussi : on ne pouvait certes pas prévoir l'arrestation d'Yvan Colonna, mais le procès Erignac a dû avoir une influence, et c'était prévisible.

Il y a toujours un danger lorsque celui qui pose la question prend position pour le oui ou pour le non : cela se transforme en plébiscite ou en sanction. Notre collègue Yves Detraigne a soulevé le problème au Sénat et pointé le danger de la déresponsabilisation des élus locaux. Si un maire doit remettre son mandat en jeu à chaque projet important, cela pose toute de même problème. Yves Detraigne a également évoqué la loi d'orientation sur l'administration territoriale de la République, qui prévoyait déjà des consultations locales non décisionnelles. En dix ans, seule une centaine de consultations a été organisée. Il faudra mieux informer les élus locaux si l'on veut qu'elles se généralisent. Ce projet comporte de nombreux points positifs : le seuil de 40 % de participation, fixé par référence au référendum sur le quinquennat, le fait que l'initiative du référendum local soit réservée aux exécutifs - il ne faut pas en faire un référendum d'initiative populaire - le contrôle de l'objet et l'exclusion des établissements intercommunaux.

Ce projet s'inscrit bien dans la continuité de la loi sur la démocratie de proximité du 27 février 2002, que nous avons expérimentée en tant qu'élus locaux. La ville de Saint-Etienne a institué des conseils de quartiers et des adjoints de quartier. Ce ne sont plus les élus qui décident : on agit en concertation. Mais il y a des limites : ce sont souvent les mêmes voix que l'on entend dans les réunions de quartier.

Je me félicite donc que chacun puisse bientôt donner son avis sur un aménagement urbain ou un équipement public dans le secret de l'isoloir.

Le deuxième projet de loi concerne l'expérimentation. Nous y sommes tout aussi favorables. On pourra ainsi étendre au pays une mesure d'abord expérimentée sur un petit territoire. Le contrôle de légalité renforcé du préfet est une bonne chose. Nous nous félicitons également de l'évaluation, que nous demandons chaque fois que cela est possible. L'argument le plus fort en faveur de l'évaluation a été évoqué hier par le Président de la République, qui a rappelé qu'en France nous avions plutôt la culture de l'affrontement. L'expérimentation permettra peut-être de résoudre une partie du problème. Le projet de loi sur la ville et la rénovation urbaine que nous venons de voter comporte une disposition sur le rétablissement personnel. Nous voulions donner une nouvelle chance tout en nous assurant que ce serait la dernière. L'exemple de la faillite civile qui existe en Alsace-Moselle a montré que le risque de récidive était faible et permis de faire passer cette mesure qui est une vraie avancée sociale.

M. Emile Blessig - Très bien.

M. Gilles Artigues - Le groupe UDF votera les deux projets de loi. Les quelques réserves que je viens d'exprimer font toute l'utilité de notre groupe dans la majorité. Ces projets ont été préparés de longue date à travers les assises des libertés locales. Ils sont une avancée pour les élus et pour les Français. Il ne s'agit pas simplement de moderniser nos institutions, mais de donner un second souffle à notre démocratie et au civisme, dont le socle, nous le savons depuis le 21 avril 2002, est fragile (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. André Chassaigne - Ce texte est une nouvelle déclinaison des desseins décentralisateurs du Premier ministre. Il ne peut donc s'apprécier que dans le cadre global de ce projet, que nous rejetons en bloc (Rires sur les bancs du groupe UMP).

Les résultats du référendum en Corse révèlent d'ailleurs que notre appréciation est partagée par une grande partie de la population. Les Corses ont montré le 6 juillet dernier leur attachement aux valeurs de la République, ces valeurs que vous croyez aujourd'hui pouvoir mettre au rebut de l'histoire...

Dès lors, il fallait repousser la discussion de ces deux lois organiques, leur légitimité étant aujourd'hui remise en cause par les résultats de ce référendum. Une partie du peuple français a en effet refusé le principe même de l'expérimentation, celui selon lequel certains citoyens ne doivent pas être soumis aux mêmes règles que les autres, celui selon lequel l'égalité devant la loi n'aurait plus lieu d'être.

C'est un véritable projet de société que le Premier ministre, au nom de la proximité, cherche à imposer au pays. Ce qui est en jeu aujourd'hui n'est pas de rapprocher les pouvoirs des citoyens, comme vous le martelez. Votre objectif est de bouleverser l'architecture administrative et institutionnelle de la République pour mettre nos institutions au service des intérêts marchands.

Dans ce débat, la proximité est une simple caution, la formule magique qui justifierait tout. L'utilisation de ce terme est d'autant plus abusive que la réalité de votre décentralisation est à l'opposé. Une décentralisation de proximité consisterait à améliorer le fonctionnement de notre démocratie, à renforcer la démocratie locale et les liens entre démocratie représentative et démocratie participative.

Mais en aucun cas cette recherche de démocratie locale ne doit se faire aux dépens de l'unité de la nation, de ses institutions et de ses services publics. En quoi le démantèlement de l'éducation nationale permettrait-il d'améliorer le fonctionnement de la démocratie locale ? En quoi le transfert du CNDP à Chasseneuil-du-Poitou contribuera-t-il à redonner confiance dans les valeurs de notre République ? Au contraire, ce transfert est une caricature des effets pervers de la décentralisation : clientélisme, satisfaction des égoïsmes de potentats locaux (« Oh la la ! » sur les bancs du groupe UMP).

L'invocation de cette sacro-sainte « proximité » est d'autant plus indécente que ce projet organise la dépossession des citoyens de l'exercice de leurs droits démocratiques. Dans cette décentralisation, les régions bénéficieront des compétences « nobles », celles où existeront une réelle marge de man_uvre politique et un réel pouvoir d'impulsion. Or, la région est non seulement la collectivité la plus éloignée des citoyens... mais aussi celle dont le Gouvernement vient d'expulser les expressions politiques minoritaires en modifiant le mode de scrutin !

M. Jean Proriol - Vous y avez siégé et vous ne disiez pas cela !

M. André Chassaigne - Là où le Gouvernement va déléguer de réels pouvoirs de décision, il prend soin au préalable de noyauter le débat démocratique afin de mieux contrôler d'éventuelles « dérives ».

Encore un bel exercice de démocratie de proximité ! En réalité, rien dans vos textes ne contribue à rapprocher le pouvoir des citoyens. Ils organisent plutôt la mise au pas de notre pays... La réforme ne donne aucun pouvoir supplémentaire aux citoyens, mais organise la soumission de tous les acteurs à la loi du marché. La seule justification du projet est la diminution des dépenses de l'Etat et la désertion des acteurs publics pour permettre aux entreprises de faire ce qu'elles veulent : le renard libre dans le poulailler libre... Ce n'est pas pour rien que vous avez abrogé la loi Hue qui permettait de contrôler les aides apportées aux entreprises !

M. Jean Proriol - C'est les électeurs qui ont chassé M. Hue !

M. André Chassaigne - Votre décentralisation s'inscrit dans la perspective d'une Europe fédérale, soumise aux dogmes libéraux du traité de Maastricht. Elle dessine une France où les compétences de l'Etat seront limitées à ses prérogatives régaliennes et répressives. L'Etat est mis au service des entreprises. Il existe pourtant un problème de représentativité de la classe politique.

M. Guy Geoffroy - Surtout pour le PC !

M. André Chassaigne - La montée des votes extrêmes et de l'abstention reflète la gravité de la coupure entre les élus et les citoyens. La crise de confiance des Français en leurs institutions est considérable. La reconquête de nos électeurs devrait être pour nous tous un enjeu majeur.

M. Pascal Clément, président de la commission des lois - On n'est pas au congrès du PC !

M. André Chassaigne - Qu'est-ce qui relie encore, aujourd'hui, les citoyens à la République ? Ce sont les services publics. Ce sont eux qui donnent encore un sens aux principes d'égalité et de solidarité et qui rappellent que l'intérêt général doit faire l'objet de politiques publiques. Votre objectif est au contraire de démanteler les services publics, de remettre en cause leur statut et de contester les valeurs qu'ils portent.

M. le Président de la commission - Au profit du Medef ?

M. André Chassaigne - Le Gouvernement essaye de couper la dernière attache des Français à la République.

Dans ce dessein global, nous contestons tout particulièrement le principe même de l'expérimentation.

M. le Président de la commission - Mieux vaudrait se tromper tout de suite ?

M. André Chassaigne - Il crée des distorsions entre les territoires et va les morceler encore plus qu'aujourd'hui. Les citoyens seront soumis à des réglementations différentes selon leur lieu de résidence. Le principe d'égalité devant la loi en sera inévitablement affaibli. L'unité et l'indivisibilité de la République perdront toute signification. Bien sûr, vous diminuez la portée de ce projet de loi organique et dites qu'il se situe dans le droit fil de la réforme constitutionnelle. Etant opposés à votre conception de la décentralisation et au principe d'expérimentation, nous ne pourrons bien sûr pas le voter.

Ce texte pourrait n'apparaître que comme une déclinaison de la révision constitutionnelle qui a malheureusement eu lieu. Cependant, deux questions nous préoccupent. La première est l'ambiguïté du dernier alinéa du nouvel article L.O. 1113-2 : lorsqu'une collectivité candidate répond aux conditions légales, le texte ne précise pas que le Gouvernement a compétence liée pour l'autoriser à déroger à la loi. Il aura donc la possibilité de choisir lui-même les collectivités qui pourront expérimenter ! Cette loi ouvrira donc une ère d'arbitraire. Elle sera celle d'un retour à des pratiques féodales des plus méprisables (Rires sur les bancs du groupe UMP). Des collectivités vassales, celles qui se seront inclinées devant leur suzerain, bénéficieront des largesses du Gouvernement. Quel meilleur présage à cela que les promesses conditionnées faites pendant la campagne référendaire en Corse ?

Notre seconde inquiétude est que rien ne limite le champ des expérimentations, mis à part bien sûr les conditions d'exercice des libertés publiques ou des droits constitutionnels. Les expérimentations pourront donc toucher à des domaines tels que l'éducation, la santé ou l'emploi... Il faut bien mesurer l'ampleur des régressions que ce texte pourra autoriser. Les agents de l'éducation nationale sont parvenus, au terme de leur large et courageux mouvement de grève, à faire retirer le chapitre prévoyant d'introduire l'expérimentation au sein de l'éducation nationale. Il ne s'agissait de rien d'autre que d'enterrer le caractère national de l'école républicaine...

M. Guy Geoffroy - C'est une fable !

M. André Chassaigne - Mais si ce projet de loi organique autorise à voter des dispositions aussi graves, nous avons toutes les raisons de nous inquiéter !

Le nouveau référendum local pose d'autre types de problèmes. Il plaque sur notre droit des dispositions qui ne sont d'ailleurs pas toutes négatives, mais une approche juridique ne suffit pas dans un domaine aussi sensible que la démocratie locale. Pour encourager celle-ci, il faut prendre en compte ses modes de fonctionnement, et notamment la place dans le débat public local des associations et aussi des étrangers non communautaires. La citoyenneté, dans les quartiers et les villages ou dans les associations, n'a jamais été affaire de nationalité. La citoyenneté, c'est donner son avis sur les affaires publiques et contribuer à l'élaboration de solutions collectives. La démocratie locale ne se renforcera donc pas en excluant du débat public des personnes pourtant concernées au quotidien.

Votre texte, lui, reste dans une logique strictement représentative. Loin de développer les démarches participatives, vous excluez les étrangers non communautaires qui participent pourtant à la vie locale et paient des impôts. Vous déterminez comme seuls participants aux campagnes des référendums locaux les groupes d'élus et partis politiques membres des assemblées délibérantes. Quel est l'intérêt d'un référendum local si l'on n'autorise pas l'expression de tous les groupes de citoyens intéressés par la question ? Pourquoi ne pas profiter du référendum local pour faire vivre la démocratie locale ?

Mme la Présidente - Monsieur Chassaigne, il faut conclure...

M. André Chassaigne - Dans ce texte si bien cadenassé pointe la crainte que les potentats locaux ont envers toute initiative populaire, envers ce qu'ils ne peuvent directement contrôler... Le texte que vous nous proposez ne contient pas la moindre disposition qui pourrait favoriser l'épanouissement de démarches participatives réelles. Les Français vous font-ils si peur que cela ? Ainsi, une pétition ne peut que demander l'inscription à l'ordre du jour d'une assemblée délibérante d'une question locale, et encore cette inscription n'est-elle pas de droit. Seules les assemblées délibérantes pourront soumettre une question au référendum local. Rien n'est laissé à l'initiative des citoyens ! Ce projet de loi organique étouffe la démocratie locale et limite toutes les possibilités de développer des démarches participatives.

Notre démocratie a besoin de respirer. Cette loi aurait pu donner une grande bouffée d'air à nos institutions. Vous ne l'avez pas voulu ainsi. J'espère que vous êtes bien conscients des implications des deux textes que vous nous soumettez. Quant à nous, conscients de nos responsabilités, nous nous y opposons fermement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Marc-Philippe Daubresse - Dans un monde qui change, il faut savoir évoluer si l'on veut rester soi-même. D'une certaine manière, le résultat des dernières élections aura illustré cette affirmation.

M. René Dosière - Vous parlez des élections en Corse ?

M. Marc-Philippe Daubresse - Mme la présidente ne m'en laisserait hélas pas le temps, mais il y aurait beaucoup à dire sur votre dernière loi sur la Corse.

Par leur vote de 2002, les Français ont voulu sanctionner une organisation obsolète et des comportements archaïques pour que la France puisse relever les défis du XXI^e siècle. En quelques mois, le Gouvernement aura marqué sa volonté de changer de politique et de tenir les engagements pris pendant les campagnes électorales. Car, ne vous en déplaise, des élections législatives ont succédé aux présidentielles, qui ont eu elles aussi deux tours et qui ont montré elles aussi que les Français désiraient des réformes fondamentales ! Le Premier ministre ne s'y est pas trompé, en mettant la décentralisation au c_ur de son programme.

La décentralisation reste pourtant un sujet d'initiés. Après le vote des lois Voynet, sur la réorganisation des territoires, Chevènement sur l'intercommunalité et Vaillant sur la démocratie de proximité, elle est devenue une usine à gaz. Bien malin qui peut se retrouver, à part quelques spécialistes, dans cet enchevêtrement de compétences et cette fiscalité incompréhensible...

Pourtant, la décentralisation est _uvre de longue haleine. Le premier à l'évoquer fut le général de Gaulle. Raymond Barre ensuite essaya de la mettre en _uvre, les socialistes s'y étant alors opposés... (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), alors même que les lois Mauroy-Defferre de 1982 allaient directement s'inspirer de l'exposé des motifs de la loi Bonnet du gouvernement Barre.

Aujourd'hui, le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin, s'appuyant d'ailleurs sur les conclusions de la commission Mauroy sur l'avenir de la décentralisation, s'attelle à la réforme que le gouvernement Jospin n'a pas su, ou pas voulu, mettre en _uvre pour cause d'élection présidentielle. Que la majorité plurielle n'ait pas pris la mesure du souhait des citoyens d'être plus étroitement associés aux décisions locales explique d'ailleurs, sans doute pour partie, l'échec de la gauche à cette élection. Le gouvernement Jospin a fait voter une loi dite démocratie de proximité, laquelle, sans les nombreux amendements de l'opposition qui tous visaient à y introduire un peu de souplesse, aurait proposé un modèle unique, dirigiste, de consultation démocratique...

M. René Dosière - Vous n'avez pas voté cette loi !

M. Marc-Philippe Daubresse - Si, j'ai, pour ma part, voté le texte de la CMP, beaucoup plus sage ! Je vous renvoie aux déclarations que j'ai faites alors.

Pour relancer la décentralisation, le gouvernement Raffarin a mis en place un dispositif à trois étages . Tout d'abord, une réforme constitutionnelle affirmant les principes de péréquation, d'autonomie financière des collectivités, d'expérimentation et de démocratie locale. Ensuite, les projets de loi organiques dont nous débattons ce soir. Enfin, la grande loi à venir portant transfert de compétences (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste), grande loi en effet puisqu'elle représentera plus de 15 milliards d'euros, soit bien davantage que les lois Defferre de 1982-1983. Les élus locaux sont nombreux à l'attendre avec impatience.

Nous n'avions pas attendu de revenir au pouvoir pour proposer d'inscrire dans la Constitution le droit à l'expérimentation. Notre collègue Pierre Méhaignerie avait en effet déposé une proposition de loi à ce sujet, texte émanant de nos rangs, pour une fois, voté par les socialistes. Bien que la commission Mauroy ait insisté sur la nécessité d'expérimentations, « conçues comme la préfiguration d'une généralisation sans être transformées en une décentralisation à la carte », ni la loi Vaillant sur la démocratie de proximité, ni la loi sur la Corse n'ont prévu d'encadrement des expérimentations. C'est tout le mérite de ce projet de loi organique que de définir rigoureusement le processus d'expérimentation, sous le contrôle étroit du Parlement, comme nous l'avons toujours souhaité.

M. Chassaigne craint que ce texte ne signe le retour des féodalités. Qu'il se rassure. L'expérimentation vise seulement à s'assurer de l'échelon le plus pertinent pour conduire telle ou telle politique. Ainsi certains élus bretons pensent que l'échelon le plus pertinent en matière de politique de l'eau est la région, d'autres le département. L'expérimentation permettra de trancher en toute objectivité.

Un autre objectif est de tester, non plus le niveau pertinent de décentralisation, mais la pertinence du transfert lui-même.

M. André Chassaigne - Comme celui des ATOS par exemple !

M. Marc-Philippe Daubresse - Dans certains cas, bien qu'il n'y ait aucun problème technique ni financier, un projet peut en effet avoir des difficultés à être accepté sur le plan politique. Il faut alors du temps et de la pédagogie. Souvenez-vous comment la CGT d'en haut, discutant avec la SNCF d'en haut de la décentralisation des services de transport régionaux de voyageurs, s'opposait au projet, alors que la SNCF d'en bas parvint finalement à s'entendre avec la CGT d'en bas sur les modalités d'une décentralisation adaptée aux réalités du terrain et surtout conforme aux attentes des usagers.

Il était indispensable de préciser les modalités du droit à l'expérimentation. C'est chose faite avec ce projet de loi organique.

Il fallait tout d'abord répondre aux objections formulées par le Conseil constitutionnel sur le projet de loi relatif à la Corse, et notamment préciser la teneur des compétences expérimentées, la durée de l'expérimentation, les conditions de sortie ainsi que d'évaluation, enfin, la place du Parlement dans le processus. Tout cela est maintenant clair alors que l'on cherchait désespérément quelque chose sur ces sujets dans les loi sur la démocratie de proximité ou la Corse. Monsieur Derosier, où est donc l'opacité ?

Il fallait ensuite éviter que le droit à l'expérimentation ne remette en question le principe d'égalité, les deux principes étant désormais de valeur juridique équivalente. Nous vivons dans une France profondément inégalitaire.

Plusieurs députés socialistes - C'est vrai !

M. Marc-Philippe Daubresse - Mais qui était au pouvoir ces vingt dernières années ? Comment se fait-il que dans le Nord-Pas-de-Calais par exemple, les dépenses de santé par habitant soient beaucoup plus faibles que dans les régions du Sud-Est alors même que les maladies professionnelles, les cancers, l'alcoolisme, les accidents du travail y sévissent plus gravement ? La question est de trouver les moyens de combler ces inégalités (Exclamations sur les bancs du groupe socialiste). Cela sera possible avec l'inscription dans la constitution du principe de péréquation (Mêmes mouvements). Vous critiquez, mais vous n'aviez jamais rien fait en ce sens.

S'agissant de la durée d'expérimentation, un délai de cinq ans, éventuellement extensible à huit ans, paraît sage. L'expérimentation de la régionalisation des transports ferroviaires de voyageurs s'est faite sur cinq ans.

Certains nous objecteront sans doute que l'expérimentation peut poser de graves problèmes de financement. Sur ce point, nous n'avons aucune leçon à recevoir du gouvernement précédent, après ce qu'il a fait avec les SDIS, ou bien encore l'APA. La Constitution dispose désormais expressément que tout transfert de charges doit s'accompagner du transfert de ressources nécessaire.

M. Guy Geoffroy - Très bien !

M. Marc-Philippe Daubresse - Nous attendons de nos collègues socialistes qu'ils fassent preuve de cohérence avec la position qu'ils avaient adoptée lors du vote de la proposition de loi Méhaignerie. Les propos de leur porte-parole à l'époque, Jean-Pierre Dufau, sont en accord avec ce projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

J'en viens au texte sur le référendum local qui vise à réconcilier démocratie représentative et démocratie participative. Force est de constater que si la première a progressé depuis une vingtaine d'années, la seconde marque le pas. Il est d'ailleurs significatif que le précédent gouvernement ait refusé d'intituler, comme nous le proposions, ainsi d'ailleurs que les communistes, le projet de loi sur la démocratie de proximité projet de loi sur la démocratie participative. Le mot était-il tabou ? A ceux qui sur les bancs socialistes nous reprochent aujourd'hui que le référendum prévu soit à l'initiative des exécutifs locaux et non des citoyens, je demande : mais pourquoi n'avez-vous rien fait durant cinq ans ?

D'ailleurs, si nous n'y avions veillé, la gauche nous aurait proposé un modèle unique, rigide, de quadrillage des quartiers par le pouvoir politique, à l'instar de celui mis en place à Lille par Mme Aubry...

M. André Chassaigne - Allez-y carrément ! Parlez de soviets !

M. Marc-Philippe Daubresse - Fort heureusement, la CMP a introduit de la souplesse dans le dispositif prévu.

Le présent texte propose une méthode radicalement différente. La possibilité de référendums locaux décisionnels va marquer une véritable révolution culturelle : il s'agit d'associer plus étroitement les citoyens aux décisions, de faire naître une démocratie plus vivante, plus charnelle (Murmures), qui doit servir de relais à une République encore trop centralisée et à une Europe devenue trop lointaine. Au niveau local, comme au niveau national, le défi est d'adapter les pouvoirs et de libérer les énergies créatrices. Et ce, en évitant deux écueils : d'une part, le plébiscite, ce qui risquerait de se produire si le dispositif n'était pas suffisamment encadré ; d'autre part, le gadget, si les seuils retenus pour valider le référendum étaient par exemple trop hauts.

Il fallait également garantir l'équilibre entre les principes de respect de la libre administration des collectivités et de droit à l'expression des habitants, ainsi qu'entre le rôle d'organisation du scrutin par les collectivités et celui de contrôle laissé au préfet ou au juge administratif. Les collectivités auront donc l'initiative du référendum, étant entendu que le préfet en constatera la légalité et que le juge se prononcera sur les éventuels contentieux, dans le cadre d'une organisation rigoureuse, dont le Sénat a souhaité, à juste titre, qu'elle relève du domaine législatif et non réglementaire.

Demeurent trois problèmes. Le premier a trait à la composition du corps électoral. Je ne reviendrai pas sur les longs débats que nous avons eus sous la législature précédente. Il ne faut pas confondre nationalité et citoyenneté. Le corps électoral, pour ces référendums locaux comme pour les autres consultations, doit demeurer national. Si certains citoyens souhaitent exprimer plus fortement leur appartenance à notre nation, rien ne les empêche de demander la nationalité française. Ce serait une bonne manière d'exprimer leur intérêt pour la façon dont on organise leur collectivité territoriale (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste). Je ne vois rien là de choquant. La gauche nous a distillé des pensées politiquement correctes sur le sujet pendant des années. On peut être fier d'être Français, le manifester, solliciter la nationalité française et recevoir un droit de vote en contrepartie. Cela s'appelle la démocratie française (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Il a fallu définir un seuil de participation pour rendre le référendum décisionnel. Celui qu'a retenu le Sénat, 50 %, ne paraît pas raisonnable. En effet, la moyenne des consultations, comme celle que j'ai organisée dans ma commune, fait apparaître un seuil inférieur à 40 %, qui ne sera pas plus élevé, bien au contraire, dans les départements et les régions. Le seuil d'un tiers des inscrits me paraît donc le mieux adapté. La commission, elle, propose 40 %.

Dans la réforme constitutionnelle, j'ai été partisan d'introduire pour les EPCI le droit à l'expérimentation et le rôle de chef de file. Faut-il maintenant leur accorder le droit d'organiser un référendum ? La question a été soulevée lors de la visite du Premier ministre à Marseille où se réunissait l'Association des communautés urbaines de France.

Élus au suffrage indirect, les EPCI ont un problème de légitimité démocratique. De plus, la situation est bien différente entre les communautés de communes en zone rurale et les communautés urbaines très intégrées comme la mienne, dont le budget s'élève à 2 milliards. Attendons que le système soit stabilisé, que la question de l'élection des EPCI au suffrage universel soit réglée, pour leur donner le droit au référendum décisionnel.

La distance entre les pouvoirs et les citoyens s'est creusée dangereusement. Comment construire un espace public plus ouvert, plus participatif, donc plus démocratique ? C'est tout l'enjeu du processus de décentralisation engagé par Jean-Pierre Raffarin. En recentrant l'Etat sur ses missions régaliennes, comme vous le voyez faire, Monsieur le ministre, au ministère de l'intérieur, en élargissant les compétence des pouvoirs locaux, en leur donnant, dans un processus encadré par le Parlement, le droit à l'expérimentation, en définissant de nouvelles modalités de participation démocratique, nous contribuons à revivifier les responsabilités et les enjeux politiques.

Réformer l'Etat en libérant les énergies locales, n'est-ce pas le défi auquel nous a conviés hier le Président de la République ?

C'est pourquoi le groupe UMP votera d'enthousiasme les deux projets (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. René Dosière - Le référendum local est l'emblème, semble-t-il, de la démocratie participative. S'agit-il là d'un progrès de la démocratie locale ? Apparemment oui. Mais la réponse étant simpliste, la question devra être simple. On a vu avec le référendum sur la Corse qu'il est fréquent que le citoyen exprime un vote qui va au-delà de la question posée. Vous-même, Monsieur le ministre, avez reconnu au Sénat, à propos du référendum national, la réalité du « Je vote contre le Gouvernement, donc je vote non au référendum ». Même si ce n'était pas la question posée, ce fut la réponse apportée.

Il est vrai que la commission des lois, avec une prudence toute sénatoriale, a strictement encadré la procédure du référendum local : seul le maire ou le président du conseil général ou régional peut décider d'inscrire cette procédure à l'ordre du jour de son assemblée délibérante. Encore lui faudra-t-il éviter les périodes électorales. Le recours au référendum local ne sera donc pas très fréquent.

Si vous aviez réellement la volonté de faire participer davantage la population, il aurait fallu rendre ce recours beaucoup plus aisé, principalement au niveau communal, car l'utilité du référendum départemental ou régional me laisse perplexe. En effet, à ces deux niveaux, l'organisation du référendum s'accompagne, pour l'organisation du scrutin, d'une mise en tutelle des communes par les départements et les régions, en dépit de la nouvelle rédaction de l'article 72-5 de la Constitution, qui dispose qu' « aucune collectivité ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Jusqu'à présent, l'Etat, par l'intermédiaire de ses représentants, était chargé d'organiser les élections. Avec le référendum local, ce droit appartiendra au président du conseil général ou régional, dont le préfet deviendra ainsi le subordonné, ce qui ne correspond pas à l'idée que je me fais de la décentralisation.

Surtout, pour ces deux collectivités, un référendum risque davantage de cristalliser des oppositions latentes entre urbains et ruraux, montagnards et habitants des vallées... plutôt que de faire converger les points de vue. A moins que la tentative d'un référendum plébiscitaire ne gagne un exécutif désireux d'affirmer son autorité, ou son hostilité au gouvernement en place. Que se passera-t-il par exemple si un président de conseil régional décide de soumettre à référendum une délibération sur l'APA, dont je vous rappelle, Monsieur Daubresse, qu'elle n'est pas le résultat d'un transfert, mais constitue une prestation nouvelle et égale sur tout le territoire, et pour laquelle l'Etat a mobilisé 800 millions, alors que pour la PSD, précédemment, il ne versait rien...

Je regrette donc que le Gouvernement n'ait pas suffisamment pris en compte le fait qu'un référendum communal n'a pas la même signification qu'un référendum départemental ou régional. Je regrette aussi qu'il n'ait pas retenu la formule du référendum à questions multiples, dont la valeur pédagogique est incontestable, comme l'a prouvé l'exemple répété de la municipalité de Mons-en-Bar_ul dirigée alors par Marc Wolf, qui avait consulté la population sur trois projets de budget possibles.

D'autres solutions pour favoriser la démocratie participative paraissent plus efficaces. Les lois de février 1992, février 1995 et février 2002 en offrent les voies et moyens.

Des travaux universitaires ont montré que les dispositifs existants fonctionnent peu ou pas.

M. Marc-Philippe Daubresse - Parce qu'ils ne sont pas décisionnels !

M. René Dosière - Ainsi la consultation locale communale, trop encadrée, ne produit pas ce qu'on pourrait en attendre. La consultation, à l'initiative des électeurs, permise par la loi Pasqua, n'a été appliquée qu'à deux reprises. Enfin, l'information des citoyens demeure très insuffisante, les comptes rendus des conseils municipaux, généraux ou régionaux étant rarement rendus publics, ou leur contenu étant de faible intérêt.

A propos de compte rendu, Madame la Présidente, il est regrettable que le compte rendu intégral de l'Assemblée paraisse dans un délai bien trop long, sans que ce délai soit imputable aux rédacteurs des débats eux-mêmes. Mais fermons la parenthèse.

Une évaluation de ces différentes mesures serait souhaitable, Monsieur le ministre.

Mais d'autres motifs, plus structurels, expliquent les difficultés à faire vivre, localement une démocratie citoyenne.

Lorsqu'on constate que la décentralisation a bénéficié aux élus locaux, on ne fait qu'émettre une évidence puisque tel était bien, au départ, l'objectif recherché. Mais la démocratie locale a aujourd'hui besoin d'un nouvel équilibre entre l'exécutif et le délibératif et d'un peu plus d'oxygène. Est-il normal en effet qu'un conseil municipal n'ait pas la possibilité de mettre en cause le maire, qui peut même, en cas de conflit, rester en poste alors que tout son conseil démissionne ? Il convient aussi d'augmenter la place de la minorité au sein des conseils municipaux des communes de 3 500 habitants et plus, en réduisant la prime majoritaire. La loi de 1982 a représenté à cet égard un progrès, mais vingt ans après, on voit bien qu'il faut aller plus loin pour permettre à la minorité de se comporter en opposition responsable...

M. Marc-Philippe Daubresse - Il fallait le faire.

M. René Dosière - Oh, nous avons déjà fait beaucoup. Le cumul des mandats renforce incontestablement le poids des exécutifs locaux et peut en faire de véritables féodalités locales. Malheureusement, nous savons qu'à ce sujet, il n'y a pas grand chose à attendre d'un Gouvernement qui n'a pas hésité à revenir sur le non-cumul d'une fonction exécutive locale et d'un mandat de député européen, et ce pour des motifs très liés au département des Hauts-de-Seine, parfois aussi qualifié de « Sarkoland ». Expression moderne qui correspond à une réalité médiévale : avec de telles pratiques, on est bien dans un système féodal. Vous avez parlé à ce propos, Monsieur le ministre, de « dégénérescence de la République » : la formule est cruelle mais juste.

J'ai là aussi ce que vous disiez au sujet de l'abstention : dans une société apaisée, les gens se mobiliseraient moins. C'est vrai, mais cela n'explique guère l'abstention au niveau local, les élections locales n'ayant jamais donné lieu à une atmosphère de guerre civile. Il s'agit à cette occasion d'améliorer la vie quotidienne, pas de rompre avec le capitalisme.

M. le Ministre délégué - A Lille, j'ai vu des pleurs.

M. René Dosière - Or, les chiffres sont éloquents : de 1965 à 1983, l'abstention tourne autour de 22 % ; en 1989, elle passe à 27 %, en 1995 à 31 % et en 2001 à 33 %. Et je suis encore plus inquiet pour l'avenir quand je vois comment est perçue, sur le terrain, l'intercommunalité. L'opacité de son fonctionnement contribue en effet fortement à la démobilisation des citoyens.

L'intercommunalité a connu un tel succès qu'aujourd'hui elle concerne 30 000 communes et huit français sur dix. Mais ce succès a son revers : avec les transferts de compétences, une assemblée élue au deuxième degré et un exécutif élu au troisième, le citoyen ne sait plus qui fait quoi - et certains élus non plus ! Et la façon dont les décisions sont prises constitue une belle illustration de centralisme démocratique, le chef de l'exécutif faisant ratifier par le bureau d'abord, puis par le comité syndical, des décisions élaborées en petit comité.

Ce type de fonctionnement s'appuie sur un consensus, je devrais dire une connivence entre élus de droite et de gauche, qui occulte d'autant plus le débat démocratique que ces élus ne rendent compte à personne, pas même à leurs conseils municipaux.

J'ajoute qu'au regard du travail fourni, l'indemnisation avantageuse des vice-présidents constitue parfois pour certains maires une tentation de cumul financier de nature à remettre en cause l'image traditionnelle de désintéressement du maire rural.

Dans le même temps, la fiscalité intercommunale explose. Entre 1995 et 2001, le produit final des quatre taxes a augmenté de 80 %, cependant que la fiscalité communale continuait à croître, à un rythme moindre, il est vrai. Le budget des communautés à fiscalité propre est aujourd'hui supérieur à celui des régions, mais personne ne le contrôle.

Certes, payer ses impôts, pour un républicain, ce doit être une joie, comme l'écrivait naguère un jeune écolier d'Orléans, je veux parler de Charles Péguy, dont les cahiers d'écolier font l'objet d'une émouvante exposition, mais encore faut-il que l'on sache à quoi ils servent. Ce n'est pas le cas aujourd'hui pour l'intercommunalité.

Avec votre texte, Monsieur le ministre, on peut faire un référendum local sur le budget d'une commune de 300 habitants, 370 000 €, environ - mais pas sur celui de la communauté urbaine de Bordeaux, qui atteint 850 millions d'euros !

Il y a urgence à mettre davantage de démocratie dans l'intercommunalité. Il faut absolument qu'en 2007, les structures intercommunales fassent l'objet d'une élection qui permette un vrai débat local. Attendre 2013 pour ce faire serait dangereux pour la démocratie locale, qui est l'école de la démocratie. Si cette école ne fonctionne plus, c'est toute la démocratie qui en souffrira. Je suggère donc un mode de scrutin mixte : élire au scrutin majoritaire, sur l'ensemble du territoire concerné, un exécutif collégial qui choisira son président en son sein et, en même temps, élire au niveau de chaque commune, à la représentation proportionnelle, les délégués des communes à l'assemblée intercommunale. Qu'importe si l'assemblée et l'exécutif ont une majorité différente : il appartiendra à l'exécutif de présenter de bons projets et à l'assemblée intercommunale de les amender avant de les voter.

Quoi qu'il en soit, il ne faut pas tarder pour agir et c'est maintenant qu'il convient de préparer les esprits.

Face à toutes ces questions, votre projet de référendum local paraît bien timide et inadapté. Il ne constitue pas une innovation majeure mais plutôt un gadget, utile en termes de communication mais , Monsieur le ministre, être populaire, comme le sont la plupart des maires de notre pays, ce n'est pas être populiste (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Léonce Deprez - En écoutant les uns et les autres, je me demandais s'il y avait un objectif commun à tous les orateurs. Je crois que oui. C'est le vôtre, Monsieur le ministre, à savoir construire la décentralisation de la République sans défaire son unité, et c'est une ambition partagée a priori par tous les élus.

Je me demandais aussi si c'est parce que l'été est une saison peu propice aux réflexions de fond que l'on parle si peu dans les journaux de la décentralisation et du sujet qui nous rassemble aujourd'hui. Pourtant, la réforme de la décentralisation est certainement l'une des réponses à apporter au malaise qui s'est exprimé lors du premier tour de l'élection présidentielle. M. Raffarin a donc raison de vouloir poursuivre dans cette voie, ouverte dès 1982 par Gaston Defferre - à l'époque, j'étais de ceux qui souhaitaient que la France aille dans ce sens. Il nous appartient aujourd'hui de faire comprendre aux Français que notre objectif est de répondre au besoin qu'ils ressentent d'un Etat moins centralisé.

Les Français se sentent parfois coupés de la politique à cause de l'opacité qui entoure l'action publique. Il est en effet difficile de comprendre qui fait quoi et qui décide quoi. Le présent projet marque notre volonté de rendre la République plus proche des citoyens. Mais, de même que celui sur l'expérimentation, il ne peut mettre la France en mouvement, selon la formule du Président de la République, que parce que nous avons voté à Versailles, en mars 2003, un nouvel article premier de la Constitution, exprimant l'organisation décentralisée de la République. Le référendum local pourra devenir un outil, à la disposition des conseils municipaux, régionaux et généraux. Il aura désormais un caractère décisionnel, dans les limites fixées par la loi. L'adoption de cette réforme contribuera à développer dans les communes la pédagogie de la démocratie, et, dans le cadre des collèges et des lycées, donnera l'occasion d'initier les jeunes à la culture des ressources actuelles et potentielles de leur territoire. Monsieur le ministre, prenez contact avec le ministre de l'éducation nationale pour que l'on inculque aux jeunes le culte de leur territoire. Le référendum peut être le moyen de sortir les citoyens de leur passivité face aux perspectives d'avenir. Combien de chances ont été perdues, jusque dans le bassin minier, par manque d'énergie face aux fermetures d'usine ? Dans le Pas-de-Calais, nous avons su réagir dès les années 1960, pour que des activités industrielles relaient les activités minières. C'est dans toute la France qu'il faut passionner les esprits ! Là est l'esprit de la décentralisation. Le référendum est un appel à la participation des citoyens à la gestion du présent et du futur de leur territoire, et non une opération électorale. En revanche, l'abstention peut traduire une forme de consensus.

Beaucoup plus novatrice que le référendum est l'expérimentation.

Certes, elle est entourée de garanties précises sur son objet et sa durée et sera évaluée par le Parlement, mais elle fera jaillir des idées neuves et permettra, à partir d'un territoire bien choisi, d'adapter notre droit aux évolutions de la vie économique et de la société.

Cela étant, l'expérience vécue en Corse révèle la résistance des Français au changement de structures territoriales et des règles de vie commune.

Le « non » de la Corse peut être relié à la peur de voir les nationalistes tenter de sortir de la République la collectivité territoriale corse devenue unique.

Mais au-delà, la loi comme l'esprit français l'a conçue depuis la Révolution, et depuis Jean-Jacques Rousseau, a été comprise comme « l'expression de la volonté générale ».

Tous les citoyens sont censés concourir directement par les élus du peuple à la formation de la loi.

Le dispositif de l'expérimentation au niveau territorial a été proposé depuis plusieurs années par Pierre Méhaignerie.

C'est vrai qu'un élu de Bretagne est plus motivé en la matière qu'un élu d'une région moins excentrée. Mais la France doit s'adapter aux évolutions du nouveau siècle et l'expérimentation peut permettre de rationaliser le processus de création législative.

Il faudra cependant veiller au respect des conditions de cette expérimentation et notamment à la règle de la durée de cinq ans qui lui sera imposée.

La France, ce n'est ni les Etats-Unis ni la Suisse, et nous ne pouvons faire de notre vie en République un laboratoire d'expériences, source de désunions entre Français.

Le penchant gaulois de notre peuple tend à vouloir souvent l'application de la loi par les autres plutôt que par soi-même.

La loi nationale est d'ailleurs elle-même appelée à être expérimentale dans la mesure où elle est l'expression d'une société en mouvement. Il revient aux élus de la nation de prévoir une loi assez intelligente pour être synonyme de justice sur l'ensemble des territoires.

Dans l'esprit des élus de la nation, la volonté d'équité doit rester prioritaire à l'égard des textes concernant les territoires et les citoyens qui font la richesse de la France. La volonté d'équité doit avoir une traduction à travers le mot de péréquation.

Les projets de loi sur le référendum local et sur l'expérimentation nous apportent un espoir de dynamisation de notre démocratie locale sans rompre avec le devoir d'équité qui doit inspirer notre législation nationale (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Michel Charzat - Ce projet de loi organique pose des problèmes de mise en _uvre et de principes.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a instauré un référendum local décisionnel, dont il convient aujourd'hui de déterminer les conditions d'organisation.

Favoriser la participation aux décisions locales, c'est une préoccupation du législateur depuis une bonne dizaine d'années : la loi du 6 février 1992 a reconnu la possibilité aux électeurs de la commune d'être consultés, celle du 5 février 1995 a prévu qu'un cinquième des électeurs inscrits sur les listes électorales peuvent saisir le conseil municipal en vue de l'organisation d'une consultation sur une opération d'aménagement, celle du 19 juillet 1999 a reconnu la même possibilité, en matière d'aménagement pour les intercommunalités. La loi démocratie de proximité du 27 février 2002 favorise la participation des habitants, notamment par la création de conseils de quartiers auxquels les formations de l'actuelle majorité se sont opposées.

Enfin, la révision constitutionnelle récente a instauré le référendum local décisionnel, les consultations locales pour avis, à l'initiative du législateur, et le droit de pétition.

Ce dispositif est foisonnant, baroque, redondant. Il aurait été sage d'inscrire la mise en _uvre du référendum local dans une démarche cohérente, de clarifier plutôt que de complexifier, d'évaluer plutôt que de légiférer.

Après la discussion devant le Sénat, certaines questions demeurent obscures : le champ du référendum s'applique-t-il aux expérimentations ?

Une décision d'une assemblée délibérante peut-elle remettre en cause une décision référendaire locale, et si c'était le cas, dans quel délai ?

Des risques d'interférence, voire de contradiction, peuvent se présenter notamment entre le droit de pétition qui permet de demander à un exécutif local d'organiser un référendum et le référendum local décisionnel qui le refuse.

Mais au-delà, trois considérations de fond nourrissent notre désaccord avec ce projet.

Tout d'abord, ce référendum n'a qu'une portée limitée.

En effet, depuis la loi Chevènement, l'intercommunalité s'est développée très rapidement. Or ce projet ne concerne pas les groupements à fiscalité