Session extraordinaire de 2002-2003 - 8^ème jour de séance, 20^ème séance

2^ème SÉANCE DU JEUDI 10 JUILLET 2003

PRÉSIDENCE de M. Rudy SALLES

vice-président

Sommaire

VILLE ET RÉNOVATION URBAINE 2

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ 14

QUESTION PRÉALABLE 27

PUBLICATION DU RAPPORT
D'UNE COMMISSION D'ENQUÊTE 34

La séance est ouverte à quinze heures.

VILLE ET RÉNOVATION URBAINE

L'ordre du jour appelle la discussion, après déclaration d'urgence, du projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine - Un espoir pour la République, voilà comment je résumerai cette loi:

La France n'a pas su trouver les moyens de soigner les graves fractures dont elle souffre. Cela fait vingt ans que la politique de la ville existe, vingt ans qu'au-delà des alternances, en dépit des efforts de mes prédécesseurs, de nombreux quartiers continuent de dériver, menacés de marginalisation définitive par un habitat indigne, un chômage massif, un environnement criminogène, un sentiment d'abandon résultat de l'impuissance publique.

Cela ne peut plus continuer ! Il nous faut, impérativement et collectivement, refuser que dans un pays aussi prospère et généreux que le nôtre, 750 territoires soient classés en zones urbaines sensibles, en marge du développement de la nation. Il nous faut refuser que la vie dans les villes soit à ce point déstructurée qu'y vivre soit devenu une souffrance. Il nous faut refuser que l'idée même d'harmonie sociale disparaisse de ces quartiers, foyers où est attisée la braise incandescente du mal de vivre, du repli sur soi, voire de la haine de l'autre. Cette braise, qui peut allumer l'incendie de la violence et de l'extrémisme, il nous faut l'étouffer avant qu'il ne soit trop tard.

Notre idéal républicain et notre cohésion nationale sont en jeu. C'est pourquoi, au-delà des clivages, chacun prend conscience de la nécessité d'une politique ambitieuse et échelonnée dans le temps, pour que la ville se réconcilie partout avec la vie.

L'équilibre des quartiers n'est pas un sujet secondaire, que la République pourrait passer par pertes et profits, pour lequel elle pourrait se contenter de quelques bonnes intentions. C'est une priorité car c'est l'équilibre de la République elle-même qui est en question. Notre pays ne saurait vivre durablement, sauf à subir de forts soubresauts, avec une part de son territoire urbain livrée à l'inconscience et à l'insouciance des élites. L'avertissement du 21 avril 2002 nous renvoie tous à l'impératif d'une action immédiate et massive.

Par cette loi, de nouveaux moyens, financiers et juridiques, sont réunis pour inverser la tendance. Ce texte exprime mon humilité face à ce qui avait été fait auparavant avec succès comme les avancées massives en matière d'emploi permises par le pacte de relance pour la ville, mais aussi aux progrès accomplis par Louis Besson qui, le premier, a démontré qu'il fallait parfois détruire et reconstruire, ainsi qu'aux grands projets de ville lancés par mon prédécesseur.

Ce qui change, c'est la prise de conscience collective et l'engagement de moyens massifs. L'ambition de ce texte, c'est la réhabilitation, la restauration ou la reconstruction de 600 000 logements ; c'est 165 quartiers sur 750 qui seront refaits intégralement, depuis la voirie jusqu'à l'éclairage, en passant par les maisons, les squares et les écoles ; c'est l'aide apportée aux 585 autres quartiers pour qu'ils s'en sortent ; c'est la relance de la politique de l'emploi avec de nouveaux quartiers en zone franche urbaine ; c'est le traitement du surendettement.

Il n'était plus supportable pour la République que des familles broyées n'aient aucune chance de retrouver un dynamisme ni que la collectivité se prive de leur apport.

Telle est la philosophie générale de ce texte. Vous en connaissez le détail. Le titre I vise à réduire les inégalités territoriales dans les ZUS. Ce texte est le fruit du travail que j'ai accompli, dans les soutes de la République, contre les technocrates, pour offrir aux maires, aux présidents d'agglomération et à leurs partenaires les moyens de travailler. J'ai dû faire comprendre à quel point ce dossier était prioritaire. Un pays où un enfant est bastonné dans une école à cause de sa confession, où 165 de ces quartiers ont un taux de chômage de 43 %, où les repères ont disparu n'est pas digne d'avoir pour devise « Liberté, égalité, fraternité ».

Le titre I appelle à la mobilisation générale. Les indices révélateurs de chaque quartier seront désormais publics, de même que leur évolution, afin que chaque responsable public rende compte de l'usage des moyens engagés. C'est ainsi que la politique de la ville sera contrôlée et évaluée. L'Observatoire national se contentera de recueillir les informations sans qu'un nouvel organe soit créé.

Le titre II porte sur le programme national de rénovation urbaine. Il est le fruit de l'écoute, lors de 200 réunions de travail dans les quartiers sur un total de 1 200, des maires, des responsables d'organismes HLM, disant leur épuisement à force de vouloir changer ces quartiers tandis que, jamais, l'argent n'arrive au bon endroit, la bonne année...

Le guichet unique, c'est un seul guichet, un seul compte en banque au service des maires, des agglomérations et des HLM, et ce avec un engagement garanti. La loi de programmation ne se contentera pas en effet d'indiquer le chiffre global que l'on se propose d'atteindre, mais fixera un minimum annuel, vérifiable puisqu'il s'agira du versement annuel à l'agence qui fongibilisera les crédits. Cette dernière réunira les partenaires sociaux, le monde HLM, la Caisse des dépôts, l'Etat et des représentants des collectivités locales.

La semaine dernière, deux villes ont été conventionnées : Trélazé, au pays de l'ardoise, dans la banlieue d'Angers, et Montereau. Le 17, ce sera le tour de quatre autres villes, le 24, de 17 autres... Nous ne visons pas seulement celles où le drame est flagrant, mais aussi celles qui sont à la limite de la rupture, à cause parfois d'un petit quartier. Nous voulons mettre à la disposition de toutes ces villes les moyens de la République et de nos partenaires qui leur permettront de réussir leur programme de rénovation urbaine.

Sur le plan national, ce programme bénéficiera d'un financement de 1,2 milliard d'euros par an pendant cinq ans. La loi prévoit le versement annuel de l'Etat, avec un « flottant » complémentaire de 500 millions d'euros, et indique aussi le montant convenu avec les partenaires sociaux et la Caisse des dépôts.

Un titre du projet est consacré à l'emploi dans les quartiers. Les zones franches urbaines étant un système dérogatoire, elles n'ont bien sûr pas vocation à être généralisées à l'ensemble du territoire mais là où elles ont été mises en place, elles ont produit de bons résultats. Et je voudrais dire à leurs détracteurs - s'il en reste - que créer un emploi dans certains quartiers n'est vraiment pas facile. On ne peut donc que se féliciter des quelque 48 000 qui l'ont été grâce à ce dispositif, lequel ne doit pas être vu comme un avantage exorbitant consenti à une partie du territoire mais plutôt comme une compensation relevant de la solidarité républicaine.

Autre dispositif important du projet : celui qui concerne les familles surendettées. Vous les connaissez aussi bien que moi. Il s'agit de gens qui veulent honorer leurs créances mais qui, à un moment ou un autre, se sont retrouvés dans une spirale de difficultés. Et comme eux n'ont pas de marges de man_uvre, parce qu'ils déclarent tout, eux, et sont corrects, les voilà obligés de résilier leur crédit, de vendre à perte un pavillon... Ce sont aussi des gens qui se retrouvent seuls parce que leur conjoint a abandonné le foyer conjugal, ce sont des familles qui n'envoient plus leur enfant à l'école parce qu'ils craignent que celui-ci soit exclu de la cantine scolaire - oui, ce sont des choses qui arrivent dans notre pays. Ces familles noyées, il était inacceptable de les laisser au bord du chemin. Il fallait les sortir de cette spirale qui fait qu'elles sont rapidement écrasées par le coût des différentes procédures et qu'elles arrivent à une situation où même les allocations de ressources aux handicapés sont saisies !

Mais il fallait aussi rester dans une logique de responsabilité et faire en sorte de ne cibler que les débiteurs de bonne foi confrontés à un accident de la vie. A ceux-là, une deuxième chance sera offerte, sous l'autorité de la justice et après que la commission de surendettement aura fait son _uvre. Le cas de tous les créanciers, y compris les petits, sera traité, un plan de remboursement sera établi, ce qui doit être vendu sera vendu - mais pas les peluches - et la famille pourra repartir à zéro, sans être montrée du doigt. Jusqu'à présent, seules les familles n'avaient pas droit à une deuxième chance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

Nous verrons les points techniques dans la discussion des articles. Je veux simplement insister sur le fait que cette fois, les moyens sont vraiment au rendez-vous (Interruptions sur les bancs du groupe socialiste) et que le programme dont nous parlons est vraiment celui des maires, des présidents d'agglomération et du monde HLM. Il a été établi avec eux. Ce n'est plus de la concertation, mais du copilotage.

Mais je vois bien ce que doivent déjà se dire les esprits chagrins ! J'ai reçu une lettre admirable de Mme Neiertz, dans laquelle elle m'assure de son soutien et en même temps me prévient : vous aurez contre vous, me dit-elle, tous les conservatismes, tous les frileux, tous ceux qui pensent que les autres trichent, tous ceux qui ont l'égoïsme chevillé au corps. Je pense à elle...

M. Jean-Pierre Blazy - Bel hommage !

M. le Ministre délégué - ...et à tous ceux qui se sont battus pour la ville. D'ailleurs, quand j'ai pris mes fonctions, j'ai commencé par inviter tous mes prédécesseurs : M. Raoult, M. Gaudin, Mme Simone Veil, M. Delebarre, M. Tapie, M. Bartolone, M. Loncle... Je savais en effet que chacun avait apporté sa pierre à l'édifice, avec sa sensibilité. Le seul problème, c'est que la dégradation des quartiers va très vite et qu'il était donc aujourd'hui urgent de faire intervenir à la fois la cavalerie, l'infirmerie, l'aviation !... Tout le monde en même temps pour gagner cette bataille ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF)

Tel est l'objectif de cette loi, n'en déplaise aux grincheux. Plus on est loin, plus on la regarde avec suspicion. Mais plus on est près, plus on la soutient. Elle a été soumise au Conseil économique et social, dont on m'avait annoncé que ses « lobbies » la battraient en brèche. Loin de là ! Le Conseil économique et social a rendu deux très bons rapports et, en se déterminant en conscience, a émis à l'unanimité moins une abstention un vote favorable. Au total, le Conseil économique et social nous a aidés à « dépiéger » ce dossier. Je lui en suis reconnaissant, comme je le suis envers le Conseil d'Etat, qui nous a aidés à dégager, dans le respect de la règle de droit, les moyens exceptionnels dont nous avions besoin dans ce combat (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

M. Philippe Pemezec, rapporteur de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - Treize ans, il aura fallu treize ans au ministère de la ville pour présenter sa première loi de programmation. Il aura fallu, Monsieur le ministre, votre pugnacité et la force de vos convictions. En effet, malgré les ambitions affichés en début des années 1990, des zones de non-droit se sont développées et les inégalités sociales ont continué de se creuser dans certains quartiers. Il devenait donc urgent d'agir. Telle est la mission que s'est donnée le gouvernement de Jean-Pierre Raffarin dès son arrivée aux responsabilités.

Je salue le dialogue social, le pragmatisme et la recherche du consensus qui ont présidé à l'élaboration du présent projet. Sa forte portée sociale est à la hauteur de notre ambition pour la lutte contre la fracture sociale et territoriale. Je suis fier d'en être le rapporteur.

Ce gouvernement se donne cinq ans pour réaliser un programme de rénovation urbaine ambitieux, mais réaliste. Les crédits de la ville seront enfin sanctuarisés, et ne seront plus une variable d'ajustement : c'est une révolution. Après avoir rétabli l'ordre et la sécurité, préalables à toute action, il s'agit maintenant de restructurer en profondeur les quartiers défavorisés, par des actions sur le cadre de vie et l'habitat. C'est donc un véritable plan Marshall que nous lançons en faveur des quartiers en difficulté.

Ce projet a trois axes. A l'échelle nationale : rénovation de l'habitat et du cadre de vie, rétablissement de l'équité territoriale. A l'échelle locale : développement économique des quartiers prioritaires, et création de quarante et une nouvelles zones franches urbaines. A l'échelle humaine, enfin : lutte contre la marginalisation des ménages surendettés.

Comment rénover durablement l'habitat ? Les objectifs de programme de rénovation urbaine seront pour la première fois quantifiés ; ils feront l'objet d'une évaluation annuelle, et un rapport sera remis au Parlement. La politique de la ville sera enfin traitée avec transparence. Vous créez dans ce but un Observatoire des zones urbaines sensibles, dont le travail aidera à mesurer l'efficience des politiques conduites.

Celles-ci se doivent en effet d'être efficaces. Ainsi 200 000 logements très dégradés seront détruis, 200 000 logements locatifs sociaux seront réhabilités, et 200 000 autres seront construits - en sus des constructions financées par les crédits ordinaires de la politique du logement. Ces objectifs sont ambitieux. Mais il ne peut en être autrement, si ce programme doit vraiment être un acte refondateur pour casser les ghettos de béton, tristes symboles d'un urbanisme improvisé, d'une architecture aussi sinistre que le sont ceux qui ont dessiné ces barres et ces tours et créé le mal-vivre... Nous devons restructurer complètement ces quartiers en déshérence.

Pour réussir, il faudra une parfaite coordination, dans le temps et dans l'espace, entre démolitions et reconstructions, afin de ne pas laisser des familles en transit dans des logements précaires. Le coordinateur naturel de ces moments-clés ne peut être que le maire, qui est au centre de la vie sociale de sa commune. Je suis depuis longtemps un ardent défenseur de la mixité sociale. Ce moment du relogement doit être aussi l'occasion d'avancer vers une mixité réussie. Pour cela, le maire doit voir son pouvoir renforcé et il devrait avoir, dans l'attribution des logements sociaux, une voix prépondérante. Il est en effet le garant de la cohérence sociale de sa ville.

Dans le même esprit, Monsieur le ministre, vous avez fixé les principes qui devront régir la gouvernance des SA d'HLM. Les actionnaires auront un poids de vote proportionnel à la part de capital détenue. Ainsi les collectivités territoriales et les locataires pourront jouer un rôle déterminant. Je pense toutefois qu'il faudra aller plus loin quant au rôle du maire.

Pour mener à bien cet ambitieux programme, l'Etat lui consacrera 2,5 milliards d'euros sur la période 2002-2008, avec un minimum annuel de 465 millions. Ces crédits s'ajoutent à l'apport des autres financeurs : la Caisse des dépôts pour 90 millions, le 1 % pour 550 millions, et l'union sociale pour l'habitat pour environ 35 millions. On arrive au total colossal de 5,5 milliards d'euros sur cinq ans. Ces crédits seront affectés à un unique secteur : l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, que nous créons. Cet EPIC géré à plus de 50 % par l'Etat aura un fonctionnement souple et autonome : ce sera un guichet unique au service des collectivités locales pour les projets de rénovation urbaine. Fini le « parcours du combattant ». Voilà qui va changer la vie des collectivités locales. Cette agence contribuera donc à la simplification administrative engagée par le Gouvernement.

Il était indispensable que les subventions de l'Agence fassent l'objet de conventions pluriannuelles, pour éviter les effets pervers de l'annualisation budgétaire. Ainsi, les maîtres d'ouvrage auront des perspectives de travail stables sur trois à cinq ans. Si l'on réformait en outre les règles des marchés publics, nous gagnerions encore en efficacité - mais c'est un autre débat.

A titre exceptionnel, l'Agence pourra, sur demande d'un conseil municipal, être maître d'ouvrage, dans une commune qui n'aurait pas les moyens requis par ce type de projets.

Les maires sont par ailleurs confrontés au problème des copropriétés dégradées. A ce jour, ils ne pouvaient agir qu'en cas de péril. Désormais le maire pourra se saisir de ces problèmes, alerter le juge, et prescrire aux copropriétaires la remise en état des équipements communs, voire faire exécuter les travaux d'office aux frais des propriétaires. En cas d'incapacité manifeste du syndic, le président du TGI pourra déclarer l'état de carence, et procéder à l'expropriation de l'immeuble.

Ces mesures faciliteront le travail des maires. Le programme de rénovation urbaine et l'Agence permettront à nos viles de retrouver un visage humain, mais pour aider les plus défavorisées, vous nous proposez d'aller plus loin en créant de nouvelles zones franches urbaines. Ce dispositif, créé en 1996 par Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult, entend à la fois favoriser le développement et l'insertion professionnelle, et donner un levier fiscal efficace à la rénovation urbaine. En décembre 2002, le bilan sur les 44 zones franches était très positif : 11 000 entreprises installées en cinq ans et 45 000 emplois supplémentaires, dont 80 % de CDI. Le projet de loi lance 41 nouveaux sites, avec le même régime d'exonérations fiscales et sociales pour les entreprises de moins de 50 salariés. Le gouvernement socialiste avait suspendu ce dispositif fin 2002, prétextant un mauvais résultat. Les chiffres montrent au contraire que le système fonctionne.

L'urbain n'est rien sans l'humain. S'il faut agir sur la rénovation urbaine et redynamiser les quartiers en grande difficulté, nous devons aussi aider les personnes en grande difficulté. Tel est le troisième axe du projet : la procédure de rétablissement personnel. Pour la majorité des cas, les commissions de surendettement n'ont pas offert de perspectives d'amélioration : sur 1,1 million de ménages passés en commission depuis 1989, 300 000 seulement en sont sortis. Les trois quarts des problèmes n'ont donc pas été résolus. Aussi avez-vous décidé de créer une procédure de rétablissement personnel, inspirée de la faillite civile d'Alsace-Moselle. Lorsqu'un débiteur de bonne foi sera dans une situation sans issue, la commission de surendettement renverra le dossier au juge de l'exécution, qui ouvrira la nouvelle procédure. A son terme, le juge pourra procéder à la liquidation des biens, avant d'effacer toutes les dettes - sauf bien sûr les dettes alimentaires et pénales. Ainsi sera offerte une seconde chance aux personnes frappées par les accidents de la vie, comme la maladie ou le divorce, qui sont la source de plus des deux tiers des cas de surendettement. Le dispositif rendra à ces citoyens l'espoir et la responsabilité financière.

C'est une seconde chance, mais une dernière chance : la commission a jugé nécessaire de limiter à une seule fois le bénéficie de cette procédure. L'effacement total des dettes n'a de sens que si la personne s'engage à honorer ce pacte de confiance. L'Etat ne pouvait fermer les yeux sur tant de détresse, et laisser des ménages prisonniers d'une spirale de l'échec.

Par le passé, l'improvisation a défiguré nos villes, puis l'inaction en a fait des ghettos. L'heure n'est plus à la polémique, aux discours et aux promesses, mais à l'action. Cette loi, Monsieur le ministre, montre votre réelle volonté d'agir. Au nom de tous les habitants de ces quartiers, je vous dis merci (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

Mme Cécile Gallez, rapporteure pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales - La commission des affaires culturelles a jugé utile de se saisir pour avis des dispositions du projet qui concernent le traitement du surendettement, car c'est un problème social très grave que nous n'avons pas su résoudre jusqu'à présent.

Beaucoup de personnes sont aujourd'hui endettées. La publicité faite pour certains crédits incite certains à acheter ; d'autre part, beaucoup de personnes aux revenus modestes n'ont que ce moyen pour obtenir une maison ou des biens de consommation courante. Dans une région comme la mienne, où le taux de chômage a été de 22 % - et 40 % dans certains quartiers - pendant plus de 25 ans, malgré leurs faibles ressources, tous les parents souhaitent offrir un petit cadeau à leur enfant ou les aider à s'installer quand ils entrent dans leur vie adulte. Toutefois, si le crédit est utile, il ne faut pas qu'il conduise à des situations catastrophiques : ces crédits dans les grandes surfaces, notamment, aboutissent à des taux d'endettement ahurissants de 80 % des revenus, comme je l'ai vu dans ma longue carrière de maire.

Actuellement, en France, 600 000 familles sont surendettées, dont 200 000 sont réellement démunies. Les dossiers déposés chaque année augmentent et on pense arriver à 170 000 fin 2003. Dans 27 % des cas, la capacité de remboursement est nulle ou négative ; et 72 % des dossiers correspondent à des ménages dont les revenus sont inférieurs à 1 525 €, et 42 % inférieurs au SMIC. Tous ces dossiers, il s'en faut, ne résultent pas d'un recours excessif au crédit : dans 64 % des cas, il s'agit d'un accident de la vie, chômage, divorce, décès, maladie.

Actuellement, les commissions de surendettement traitent les dossiers un peu « à la chaîne », et ne pratiquent qu'exceptionnellement l'effacement des dettes. La loi Neiertz du 31 décembre 1989, utile en son temps, a atteint ses limites. A ce vrai problème de société, le projet de loi propose de remédier en ses articles 27 et 28 par l'aménagement de la procédure existante et la création de la procédure de rétablissement personnel.

Il s'agit d'avancées intéressantes socialement. En réintégrant dans les mécanismes de l'économie plusieurs milliers de familles qui sont en marge de notre système social, la réforme, tout en prévenant le coût social du phénomène, permettra à ces familles de prendre un nouveau départ dans la vie.

J'en rappelle les mesures les plus significatives. La commission de surendettement comprendra désormais une personnalité d'expérience dans le domaine juridique et une autre dans le domaine de l'économie sociale et familiale. Des mesures d'accompagnement social sont prévues dans la procédure de rétablissement personnel. Le projet plafonne la durée des plans de remboursement et prévoit leur non-renouvellement, mesure très positive, mais pour laquelle une dérogation devrait être prévue pour les prêts immobiliers liés au logement principal. Le traitement global des créances et l'intégration des dettes fiscales, constituent une mesure fondamentale car les dettes fiscales sont souvent une des raisons du non-respect par les débiteurs des plans établis par la commission. Leur remise ou leur rééchelonnement, pourtant envisagés dans la précédente loi, étaient rarement appliqués. Dans le cadre du rétablissement personnel, la vérification des créances permettra d'éviter bien des litiges. La suspension des poursuites sera immédiate dès l'ouverture de la procédure par le juge. Une fois l'actif réalisé, les dettes seront effacées.

Mais ce nouveau dispositif doit être clarifié et complété sur de nombreux points. Nous devons essayer d'éviter les effets pervers de toute nouvelle loi, et de ménager un équilibre entre créanciers et débiteurs : la règle reste que les créanciers ont un droit à récupérer leur créance. Il ne faudrait pas qu'ils tombent à leur tour dans le surendettement. C'est ce souci qui a conduit la commission à adopter les amendements que je vous présenterai.

D'autres problèmes qui me tiennent à c_ur sont abordés par les amendements : le suivi social des personnes sorties du surendettement et surtout la prévention, tant dans les quartiers auprès des femmes - il faut leur expliquer ce que coûte réellement un crédit - que dans les écoles, en accord avec l'Education nationale. Il faut saluer le remarquable travail d'associations comme Crésus en Alsace, qui pourrait servir de modèle.

Je voudrais insister sur une proposition très importante de la commission des affaires sociales, qui ne fait pas l'unanimité : créer un registre positif recensant toutes les opérations de crédit aux particuliers avec leurs caractéristiques - montant, taux...

Si les fichiers suscitent souvent des réserves, des fichiers de ce type existent en Allemagne, en Italie, en Belgique, au Royaume Uni. J'ai proposé cet amendement car l'idée a recueilli l'assentiment des principales organisations de consommateurs ou familiales - l'UNAF, UFC-Que Choisir, la CLCV - et de plusieurs organismes de crédit.

Même si nous préférons valoriser la responsabilité individuelle, il est des cas où il faut adopter des règles de prévention collectives. Nous le faisons pour la sécurité routière. Ayons donc notre « ceinture de sécurité » pour le crédit, en essayant d'éviter un usage abusif du système.

Un homme surendetté, qui a dû vendre sa maison pour rembourser plus de dix crédits pris par sa femme à son insu, m'a écrit : « Je suis éc_uré, en colère et déprimé par la tolérance de la législation actuelle en cette matière, qui me laisse sans défense au bord de la route à 73 ans. Les commission de surendettement interviennent quand le mal est fait. Il ne faut pas que les gens s'endettent inconsidérément, il leur faut des garde-fous avant les dégâts. » Le fichier positif est l'un de ces garde-fous.

Autre problème difficile : celui des cautions. Il arrive souvent que des parents se portent caution pour un de leurs enfants qui crée un commerce ou une petite entreprise. Si l'enfant fait faillite, la dette est reportée sur les parents, qui se trouvent endettés jusqu'à leur mort ou obligés de vendre leur maison.

J'attire également votre attention sur le problème du logement. Certes, seulement 15 % des surendettés sont propriétaires de leur logement principal, mais pourquoi ne pas prévoir une exception à la durée maximale des plans d'apurement si cela permet de sauvegarder un élément essentiel du patrimoine et de la vie familiale du débiteur ? Lorsque le logement doit être vendu, il l'est généralement dans des conditions défavorables et le loyer à payer est souvent supérieur aux échéances du prêt immobilier. Il faut donc aussi prévoir une protection concernant le prix de vente.

Il faut, enfin, se soucier des oubliés de ce projet. Les membres des professions libérales, les anciens commerçants et artisans ne peuvent bénéficier ni de la procédure applicable aux particuliers, ni de celle qui est applicable aux entreprises. Aucune procédure ne permet de traiter leur situation d'insolvabilité. Rien n'a été prévu non plus pour les Français de certains territoires d'outre-mer. Le Gouvernement peut-il s'engager à leur apporter une réponse rapide ?

Sous réserve de l'adoption de ses amendements, la commission des affaires sociales a émis un avis favorable au nouveau dispositif. Quand on pense à ce que représentent un décès brutal, le chômage, la maladie, ce projet est une extraordinaire avancée qui redonnera le goût de vivre à bien des familles en désarroi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Tout en maintenant un équilibre avec les droits des créanciers, il permettra à ceux qui ont trébuché de reprendre une vie normale. Ils pourront, Monsieur le ministre, vous dire un grand merci (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis de la commission des finances - Tout ce qui a été fait depuis vingt-cinq ans en matière de politique de la ville était nécessaire, mais n'a pas suffi. La vérité, c'est que la réalité dans nos quartiers est pire qu'il y a vingt-cinq ans, même si elle aurait été pire encore sans la politique de la ville.

Tout ce qui a été fait jusqu'à présent n'a pas permis d'inverser la tendance générale.

Cette politique a été trop longtemps superficielle : prévention sans répression, action socio-éducative péchant par la complaisance et le jeunisme, rénovation éphémère de l'habitat, assistanat social sans incitation à prendre son destin personnel en main...

La majorité a déjà rompu avec ce qui se faisait précédemment en s'attaquant à l'insécurité et à l'impunité ainsi qu'à l'assistanat, avec le RMA.

Autre problème de fond : l'habitat dégradé dans des univers concentrationnaires. Si droite et gauche s'accordent sur la nécessité de rénover en profondeur, de restructurer les quartiers, de démolir pour reconstruire autrement, la volonté s'est souvent émoussée avant de se concrétiser.

En revanche, sur le chômage endémique et la culture du non-travail, droite et gauche ont des analyses divergentes. Dans la majorité, nous croyons à l'insertion par l'économique, à la nécessité de la revitalisation économique et à l'affirmation du travail comme modèle dans nos quartiers. C'est tout le sens des zones franches urbaines.

La gauche n'y a jamais cru, ni lors de l'adoption du pacte de relance pour la ville - Eric Raoult s'en souvient - ni sous la précédente législature, où elle envisageait la fin des ZFU. Ce débat permettra peut-être à nos collègues de l'opposition de se rallier enfin à notre projet.

Poursuivre et amplifier la revitalisation économique, « booster » la restructuration urbaine, c'est répondre aux besoins les plus criants d'une population qui se sent toujours abandonnée. C'est ce que vous nous proposez dans la durée.

Dans ce texte particulièrement riche, la commission des finances s'est saisie pour avis des articles 5 à 8 relatifs à l'évaluation et à la programmation des crédits et des articles 20 à 26 relatifs aux zones franches urbaines.

Alors que le taux de vacance moyen enregistré sur l'ensemble du parc social est de 3 %, celui constaté dans les ZUS est trois fois supérieur - 9 % avec des pics à 20 % dans certains quartiers.

Ce projet fixe des objectifs ambitieux pour y améliorer le cadre de vie : construction de 200 000 logements sociaux nouveaux. Rénovation de 200 000 logements ou copropriétés dégradés et démolition de 150 000 à 200 000 logements irrécupérables.

Est ainsi ouverte la possibilité de démolir chaque année sept fois plus de logements sociaux et d'en reconstruire près de dix fois plus qu'aujourd'hui (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

L'action ne se limitera pas au logement social : elle portera aussi sur l'aménagement urbain. Dans cette perspective, la création de l'Agence nationale de la rénovation urbaine, regroupant les principaux partenaires nationaux est à la fois une chance, un risque et un défi.

L'Agence sera une sorte de force de frappe, concentrée et rapide. Elle doit simplifier les circuits de financement et mutualiser les moyens financiers, aujourd'hui éclatés, voire menacés, en raison de la sous-utilisation qui résulte de leur dispersion et de la complexité des circuits de décision.

Parlons clair : la nécessité de cette agence est d'abord due aux défauts de fonctionnement de l'administration française, à l'inertie des instructeurs et au manque de volontarisme des décideurs. Elle tient aux faiblesses de l'interministérialité et aux limites de la déconcentration, quand le nombre d'affaires déconcentrées noie les préfets et leurs collaborateurs.

D'où la colère que vous aviez exprimée dans un livre publié avant les élections, Monsieur le ministre. L'Agence est l'enfant de cette saine colère. Ses crédits s'élèveront à 5,5 milliards d'euros sur les cinq prochaines années. La collégialité des décisions et la concentration des moyens doivent alléger et accélérer les procédures. Elles doivent aussi garantir aux porteurs locaux la sécurité nécessaire à la mise en _uvre de projets complexes qui s'étalent sur plusieurs années.

Cette reconcentration était souhaitable, même si elle fait grincer les administrations centrales et déconcentrées, car elle sonne comme un désaveu. Trop de grands projets de ville, trop d'opérations de renouvellement urbain se sont perdus dans le maquis d'administrations cloisonnées (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

L'Agence est une chance, mais aussi un risque : le remède ne doit pas devenir pire que le mal. Il faudra veiller à ce qu'elle respecte la mission qui lui est assignée.

Elle ne devra pas constituer un doublon par rapport à l'administration déconcentrée, ni juger de l'opportunité de chaque projet : il faut pour cela être sur le terrain et il est temps qu'en la matière, l'Etat fasse enfin confiance aux maires.

La politique de la ville a trop souffert d'annonces non suivies d'effet.

La programmation des crédits de la rénovation urbaine témoigne d'une volonté résolue d'agir dans la durée en rendant les financements sûrs.

Seront ainsi mobilisés 2,5 milliards d'euros sur cinq ans, les dotations annuelles ne pouvant être inférieures à 465 millions d'euros Il s'agit d'un engagement politique fort du Gouvernement, qui devra être concrétisé chaque année par la loi de finances.

Le Président de la République s'est prononcé, dans son discours de Troyes du 14 octobre dernier, en faveur de la relance des zones franches urbaines.

Une première réponse a été apportée à sa demande par l'article 79 du collectif pour 2002, qui a prorogé jusqu'au 31 décembre 2007 le dispositif d'exonération applicable dans les quarante-quatre ZFU créées par le pacte de relance pour la ville.

Vous nous proposez de créer quarante et une nouvelles ZFU, qui bénéficieront d'un régime dérogatoire calé sur le régime en vigueur dans les quarante-quatre ZFU existantes. Le coût du dispositif est évalué à 79 millions d'euros pour 2004.

Il s'agit de maintenir et de développer les activités économiques, l'objectif étant de les doubler en cinq ans dans les quarante et une nouvelles zones. 60 000 emplois devraient être créés dans ces zones. Pour en faire bénéficier en priorité les habitants de ces quartiers la clause d'embauche locale passe d'un cinquième dans la première génération de ZFU à un tiers.

Au-delà des effets économiques, il doit y avoir un effet psychologique. Il nous faut agir sur les mentalités à l'intérieur des quartiers et sur les représentations à l'extérieur. Il faut réhabiliter le travail honnête et déclaré. Il faut sortir du modèle de l'assistanat à vie, subi ou choisi.

Il faut aussi briser le modèle du dealer flamboyant qui parade impunément (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF). Briser le modèle en le sanctionnant, mais surtout en érigeant un contre-modèle, celui de la réussite dans l'entreprise, même dans la très petite entreprise dont il faut favoriser l'éclosion.

Je ne vois donc que des avantages aux ZFU.

Pourtant, l'ancienne majorité les a critiquées, au point de les condamner à disparaître. Nous sommes, nous, persuadés que ce dispositif est un puissant levier de revitalisation économique.

Le dispositif d'exonérations fiscales et sociales a été mis en _uvre dans les quartiers qui souffraient d'un taux de chômage de 25 % supérieur à la moyenne nationale et d'une proportion de jeunes non diplômés de près d'un tiers. Les quartiers classés en ZFU en 1996 semblaient privés d'avenir. Leurs habitants subissaient une paupérisation tandis que les entreprises s'empressaient de fuir.

Le rapport sur les ZFU de la première génération établi en décembre dernier montre qu'entre 1997 et 2001, les ZFU ont permis un triplement du nombre des entreprises et du nombre des salariés.

Il y a eu 35 000 créations d'emplois là où on n'en attendait que 10 000.

Ces créations d'emplois ont largement bénéficié aux habitants des quartiers défavorisés puisque la clause d'embauche locale a été plus qu'atteinte : on en est souvent à 30 % au lieu des 20 % demandés ; dans le nouveau dispositif, il est prévu, je le rappelle, de passer au tiers.

La commission des finances ne s'est pas saisie des dispositions sur le redressement personnel mais, député de la Moselle, je veux dire tout le bien que je pense de ce projet, inspiré du dispositif de faillite civile en vigueur en Alsace-Moselle. D'innombrables familles ne seront plus condamnées à la misère à perpétuité !

Connaissant le nombre et la puissance des adversaires de ce dispositif, je salue votre détermination, Monsieur le ministre délégué, et j'appelle le Parlement à vous appuyer dans votre entreprise (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. Guy Geoffroy - Très bien !

M. Philippe Houillon, rapporteur pour avis de la commission des lois - La commission des lois a été saisie pour avis du titre III de ce projet, c'est-à-dire des articles 27 et 28, relatifs à la procédure de rétablissement personnel que vient de mentionner M. Grosdidier. Cette initiative, très attendue et déjà saluée unanimement, procède de la nécessité d'améliorer le droit du surendettement pour tenir compte du nouveau profil des personnes concernées, mais répond aussi à un souci de cohésion sociale - dans ce domaine, le Gouvernement sait joindre l'action à la parole ! Les dossiers pourront ainsi être traités de façon globale, dans de meilleurs délais, et les surendettés de bonne foi dont la situation serait sinon irrémédiablement compromise bénéficieront d'une nouvelle chance.

Ce dispositif constitue une avancée substantielle car le nombre de Français concernés est loin d'être négligeable : depuis la loi Neiertz du 31 décembre 1989, ce sont en effet 1 100 000 familles qui sont passées devant une commission de surendettement et, chaque année, 140 000 nouveaux dossiers sont déposés. Selon l'étude d'impact, le nouveau dispositif pourrait s'appliquer à 35 000 cas par an.

En 2002, 1,9 million de débiteurs étaient inscrits dans le fichier des incidents de crédit, dont 500 000 au titre du surendettement, et les commissions entendent des personnes dont les capacités de surendettement sont dans 78 % des cas inférieures au RMI - 27 % ne disposant même d'aucunes ressources.

Le phénomène a en outre changé de nature : d'un surendettement « actif », c'est-à-dire caractérisé par le recours abusif au crédit, on est passé à un surendettement « passif », résultant d'une contraction des ressources consécutive à ce qu'on appelle un accident de la vie ; 58 % des surendettés sont des personnes seules et 80 % ne possèdent ni résidence principale, ni épargne, ni véhicule.

La loi du 31 décembre 1989 a institué une forme de procédure collective à l'intention des particuliers et créé le fichier des incidents de paiement. Elle a été complétée par la loi du 8 février 1995, qui a renforcé le rôle des commissions, et par celle du 29 juillet 1998, qui a amorcé le traitement des situations irrémédiablement compromises. Le mérite du présent projet est de viser à un traitement global et efficace de ces situations. Il conforte et recentre l'intervention des commissions de manière à faciliter l'élaboration d'un plan ou de recommandations et, en présence d'une situation irrémédiablement compromise, permet au juge de prononcer une liquidation judiciaire du patrimoine personnel, liquidation accompagnée soit d'une réalisation des actifs, soit, si ceux-ci sont inexistants, d'un jugement de clôture qui entraîne l'effacement de toutes les dettes non professionnelles - à l'exception des dettes alimentaires, mais y compris des dettes fiscales et sociales. Et je gage que ce dernier point n'a pas été facile à obtenir, Monsieur le ministre délégué !

Je regrette cependant que nous ne disposions toujours pas d'un dispositif de ce genre en faveur des professions libérales, comme il en existe un en Alsace-Moselle. J'appelle donc le Gouvernement à présenter rapidement un texte sur ce sujet.

La commission des lois a donc approuvé l'objectif poursuivi mais - et cela ne vous surprendra pas de sa part - elle a aussi suggéré quelques corrections ou ajouts, essentiellement techniques. En premier lieu, afin d'éviter les interférences et les décisions contradictoires, elle s'est prononcée pour une unicité de juridiction et demande donc que le juge d'exécution soit compétent pour l'ensemble du dispositif.

En second lieu, elle souhaite conforter le rôle de la commission, s'agissant de l'instruction du dossier et de l'élaboration du plan, tout en lui laissant la faculté de recommander l'effacement de certaines dettes - soit l'équivalent du redressement judiciaire, le juge restant seul responsable du rétablissement personnel.

Enfin, elle s'est attachée à définir la notion de « situation irrémédiablement compromise », elle a précisé les condamnations pénales exclues du bénéfice de l'effacement et elle a essayé de cerner l'assiette des revenus à prendre en compte pour le calcul du « reste à vivre ». La plupart de ces amendements ont été repris par la commission des affaires économiques, avec qui la collaboration a été excellente.

C'est sous le bénéfice de ces observations et amendements que je recommanderai à l'Assemblée d'adopter le projet (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).

M. le Président - Conformément à l'article 69 de la constitution, le Conseil économique et social a désigné Mme Frédérique Rastoll, rapporteure de la section du cadre de vie, et Mme Pierrette Crosemarie, rapporteure de la section finances, pour exposer devant l'Assemblée l'avis du Conseil sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Messieurs les huissiers, veuillez faire entrer Mmes les rapporteures du Conseil économique et social et conduire Mme Frédérique Rastoll à la tribune et Mme Pierrette Crosemarie à la place qui lui est réservée (Applaudissements).

Mme Frédérique Rastoll, rapporteure de la section cadre de vie du Conseil économique et social - Saisi de ce projet par le Gouvernement, le Conseil économique et social a confié le travail à nos deux sections, la mienne devant traiter de la rénovation urbaine et du développement économique.

Depuis les années 1970, l'intervention en faveur des quartiers en difficulté a évolué : l'accent, d'abord mis sur la réhabilitation des immeubles sociaux, s'est progressivement porté vers l'équipement et vers l'aménagement des quartiers, avant de se porter sur la ville tout entière. La démarche adoptée a été celle d'une contractualisation entre l'Etat et les collectivités, qui a permis de traiter les difficultés du secteur locatif social, puis celles des copropriétés. Enfin, le champ d'intervention, d'abord limité au bâti, s'est élargi à l'action sociale, dans un cadre interministériel.

Parallèlement, en 1996, l'intervention des pouvoirs publics a été renforcé sur certains territoires et le pacte de relance pour la ville a donné la priorité au développement économique. Le présent projet s'inscrit pleinement dans ce cadre, poursuivant la politique de zonage, confortant la politique fiscale en faveur des quarante-quatre zones franches urbaines et en créant quarante et une autres. Ces zones ont le mérite de permettre une action adaptée aux difficultés des quartiers, mais le Conseil insiste pour que ne soit pas remis en cause le choix de la contractualisation et de l'échelle intercommunale. Il pense aussi que les exonérations prévues pourraient être complétées par des mesures en faveur de l'implantation des associations et de l'investissement locatif privé.

Quant au nouvel Observatoire national chargé d'évaluer la situation dans les ZUS, il lui est apparu comme un facteur de transparence et d'efficacité accrues. Cet instrument devrait faciliter l'identification des difficultés, et donc permettre aux acteurs locaux de les corriger plus rapidement. Cependant, l'indicateur de résultats gagnerait à être complété par des indicateurs sur les statuts d'occupation et sur la mobilité des habitants.

La création d'une Agence nationale chargée de financer les opérations de rénovation favorisera une meilleure connaissance des moyens disponibles, ainsi que leur regroupement, mais ce n'est qu'une première étape et cette agence devrait également travailler à la mise en place de guichets uniques et à la simplification des dispositifs, et veiller à la réalisation des projets engagés. Cela suppose qu'elle puisse travailler en liaison étroite avec la délégation interministérielle. Quant au conseil d'administration de l'Agence, il serait bon qu'y soient représentées les collectivités et les associations d'habitants.

Le programme de rénovation urbaine sera financé en premier lieu par des crédits d'Etat, provenant pour 250 millions par an du ministère du logement et pour 215 millions du ministère de la ville. Le CES a regretté la faiblesse des moyens supplémentaires accordés par l'Etat et s'inquiète de la diminution corrélative des crédits pour la construction de logements sociaux sur le reste du territoire (« Eh oui ! » sur les bancs du groupe socialiste).

Par ailleurs, il est à craindre que ces collectivités locales ne puissent assumer les frais de fonctionnement générés par ces investissements. De nombreux moyens devraient leur être alloués par le biais de la DGF et de la DSU.

A côté des crédits de l'Etat, des contributions de l'UESL et de la Caisse des dépôts, seule la contribution des bailleurs sociaux est un apport nouveau. Le Conseil propose de faire aussi appel aux banques.

L'Agence nationale pourrait assumer la maîtrise d'ouvrage lorsque les capacités locales font défaut. Le Conseil s'interroge sur ce point et estime qu'un des rôles de l'Agence devrait être la mise en place d'opérateurs locaux sous forme d'établissements publics.

Avant de lancer la réorganisation des organismes d'HLM, il paraît nécessaire de procéder à une évaluation objective des besoins et attentes.

Concernant la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM, le projet renvoie à une loi ultérieure pour donner du temps à la négociation en cours. La section du cadre de vie a présenté deux réflexions au Conseil : d'une part, pourquoi se limiter aux SA, alors que les offices d'HLM et les SEM sont plus nombreux dans les ZUP ? D'autre part, les habitants pourraient être davantage représentés. Mais le Conseil n'a pas émis d'avis sur ces points.

Les mesures relatives aux copropriétés en difficulté tiennent largement compte des propositions émises par le Conseil en septembre 2002. En particulier, la procédure d'expropriation pour cause d'utilité publique est nécessaire ; il faudrait toutefois prévoir une assistance au relogement.

En conclusion, le Conseil apprécie l'étape que marque ce projet, mais il souhaite des mesures complémentaires, notamment en ce qui concerne le programme d'action pour l'éducation et le soutien social.

Il souhaite que ce programme, actuellement circonscrit aux zones urbaines sensibles, s'intègre dans une politique de la ville plus large (Applaudissements sur tous les bancs).

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteure de la section finances du Conseil économique et social - La section des finances et le CES dans son ensemble sont sensibles au fait que votre assemblée ait souhaité notre intervention en séance plénière dans le cadre de ce dispositif de lutte contre toutes les exclusions.

Le Conseil a été saisi en mai et les 10 et 11 juin l'Assemblée plénière a rendu deux avis sur le projet dans sa version initiale. Depuis, il a été modifié et certaines de nos préoccupations ont été prises en compte.

Le Conseil s'est d'abord interrogé sur la nécessité d'une nouvelle procédure en matière de surendettement. Si l'encours de crédits à la consommation est d'environ 100 milliards d'euros, 98 % sont remboursés sans problème particulier. On note cependant une augmentation des dossiers de surendettement ; les accidents de la vie - chômage, maladie, séparation - sont la cause essentielle aujourd'hui ; la proportion de débiteurs n'ayant aucune capacité de remboursement dans un délai raisonnable augmente. Selon une enquête de la Banque de France, 72 % des ménages concernés ont des revenus mensuels inférieurs au SMIC. Moins de 15 % des surendettés sont propriétaires de leur logement.

Le Conseil estime donc que la nouvelle procédure d'effacement des dettes personnelles peut permettre un nouveau départ à des personnes prises dans des situations actuellement sans issue. Mais le Conseil a souhaité que l'examen du projet soit l'occasion de revoir l'ensemble du traitement de surendettement. Il a insisté sur l'importance de la prévention et de l'information effective de l'emprunteur, et proposé la création, au sein des commissions de surendettement, d'une cellule de prévention, ainsi que l'instauration d'une procédure d'alerte.

La nouvelle procédure prévoit le dépôt de tous les dossiers devant la commission de surendettement, ce que le Conseil estime positif. Celle-ci instruit le dossier, apprécie sa recevabilité, décide de son orientation et éventuellement propose un traitement judiciaire. Compte tenu de l'importance de ce travail, il importe de donner aux commissions les moyens humains et matériels nécessaires, dans le contexte de restructuration de la Banque de France, qui en assure le secrétariat. L'organisation de bureaux d'accueil ouverts seulement un ou deux jours par semaine et n'assurant pas le traitement complet des dossiers n'irait pas dans le sens souhaité.

Le Conseil a noté avec intérêt la nouvelle composition des commissions de surendettement. Compte tenu de l'inclusion des dettes fiscales dans leur compétence et du rôle nouveau des trésoriers-payeurs généraux, le Conseil préconise un renforcement de la représentation des associations familiales et de consommateurs.

La commission de surendettement évalue la bonne foi du débiteur, condition de l'engagement de la procédure ; elle examine si la situation du débiteur est irrémédiablement compromise, notion qui ne se confond pas avec l'insolvabilité notoire. Dans la version initiale du projet de loi, le traitement du surendettement pouvait provoquer l'intervention de deux juges, ce que le Conseil avait critiqué : mais les rapporteurs nous ont rassurés à ce sujet.

L'inclusion des dettes fiscales et sociales pose une série de problèmes nouveaux. Le Conseil souhaite que l'absence de dossier sur ces points soit considérée comme valant demande de remise gracieuse et entraîne l'instruction de cette demande par l'administration, avec suspension des mesures de recouvrement. Le cas échéant, la commission doit pouvoir demander au juge la suspension des poursuites. La hiérarchie des sûretés devrait être plus lisible.

En ce qui concerne la phase judiciaire, l'emploi du terme de « liquidation judiciaire » demande à être précisé.

La non-inscription au casier judiciaire doit être prévue par la loi, c'est une condition essentielle de notre appréciation positive.

Par ailleurs, le Conseil s'est interrogé sur les professionnels susceptibles de faire fonction de mandataire. Quand il n'y a pas d'actif réalisable, ce pourrait être le juge de proximité ou un agent de la Banque de France.

En tout état de cause, la nouvelle procédure doit demeurer gratuite pour le débiteur.

M. le Président - Veuillez conclure !

Mme Pierrette Crosemarie, rapporteure de la section des finances du Conseil économique et social - Le Conseil partage l'objectif d'améliorer le traitement du surendettement tout en luttant contre l'exclusion financière et sociale.

Ce projet répond à une attente sociale, humaine et économique, ce que le CES a apprécié puisqu'il a adopté cet avis à l'unanimité (Applaudissements).

M. le Ministre délégué - Merci aux rapporteures du Conseil économique et social qui ont dit des choses importantes devant l'Assemblée.

En ce qui concerne les associations, notamment de réinsertion, je pense que l'amendement proposé recueillera l'assentiment de l'Assemblée.

Sur les chiffres, que les choses soient claires : 260 millions en 2002, 1 200 millions en 2004, garantis par tous les partenaires. Voilà la réalité ! Ce qui compte, ce sont en effet les crédits de paiement, pas les autorisations de programme (Exclamations sur les bancs du groupe des députés communistes et républicains).

Le Gouvernement s'engage à ne plus toucher au 1 % social qui servait depuis des années à boucler les fins de mois du régime général.

Le débat sur l'alerte en cas de surendettement n'est pas tranché, il se poursuivra devant cette assemblée afin de répondre à une objection relative à la protection des libertés.

Je remercie également les rapporteurs de l'Assemblée qui sont tous très engagés sur ces questions. Monsieur Houillon, les observations de la commission des lois feront l'objet de toute l'attention du Gouvernement. Il en sera de même de celles de Mme Gallez avec qui j'entretiens des relations presque familiales. Comprenons-nous bien, Messieurs Pemezec et Grosdidier : les maires piloteront la rénovation urbaine. Jusqu'ici, aucun service de l'Etat ne pouvait leur apporter de garantie pérenne. L'Agence sera un outil à leur service. L'instruction sera menée par les services préfectoraux et municipaux. Elle ne sera pas validée par l'Agence dont l'équipe restreinte - dix personnes au plus - veillera à l'usage social des fonds. La sous-traitance ne sera possible que pour le traitement de copropriétés très dégradées dans des communes extrêmement pauvres. Dès la signature de la convention, un sous-compte sera ouvert au nom de la ville et un tiers de confiance ordonnera le paiement. Jamais, jusqu'ici, les maires et les HLM n'avaient été aussi protégés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP et du groupe UDF).

EXCEPTION D'IRRECEVABILITÉ

M. le Président - J'ai reçu de M. Jean-Marc Ayrault et des membres du groupe socialiste une exception d'irrecevabilité déposée en application de l'article 91, alinéa 4, du Règlement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Au congrès des HLM de Lyon, le 2 octobre 2002, vous avez, Monsieur le ministre, annoncé votre intention d'engager une nouvelle bataille pour briser les ghettos urbains. A la fin du même mois, dans une communication au Conseil des ministres, vous avez annoncé une démarche volontaire de démolition de 200 000 logements et autant de constructions. Dans d'autres déclarations, vous affirmez que la problématique urbaine sera réellement prise en compte.

Neuf mois plus tard, vous nous présentez votre plan de bataille, décrit comme « la plus importante opération de reconstruction dans notre pays depuis l'après-guerre ». Vous soulignez que ce texte est la première loi de programmation et d'orientation pour la ville sous la V^e République et qu'il engagera l'Etat pour cinq ans. Ne manquant pas d'enthousiasme, vous avez même souhaité qu'au terme de ces cinq années, il n'y ait plus de ministère de la ville !... Faut-il y voir une réminiscence de ce « plan Marshall pour les banlieues » promis en 1995 par Jacques Chirac dénonçant la fracture sociale ?

Ce texte traduirait donc une grande inspiration, une forte volonté, un grand dessein pour répondre à des besoins essentiels de nos concitoyens.

Les députés ici présents portent une réelle attention à la politique de la ville. Nombre d'entre eux ont la lourde charge d'un vivre ensemble dans des territoires dont la structure et l'histoire sont les causes de grandes ruptures. Comme vous, nous sommes porteurs de l'exigence de faire progresser les choses, dans la solidarité et le partage qu'impose le pacte républicain.

M. Eric Raoult - Très bien !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Dans la tradition des ministres de la ville, vous êtes porteur des volontés déclarées de l'Etat. Votre expérience, votre engagement dans les projets locaux sont marqués par une compétence indéniable. Vos qualités personnelles, votre manière de dire et de faire les choses nous fait accueillir avec intérêt vos initiatives.

Mais (« Ah ! » sur les bancs du groupe UMP) tout cela suffit-il à faire une politique de la ville ?

M. Jacques-Alain Bénisti - Aidez-nous !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Est-ce suffisant pour graver dans le marbre des engagements de l'Etat une nouvelle étape de la reconquête des quartiers en difficulté et de l'expression de la solidarité nationale envers leurs habitants ?

Je le conteste fermement. Je suis contre ce projet. Pourtant je ne suis ni frileux ni éloigné de ces quartiers. Je porte, comme vous, la volonté d'une politique de la ville. Il ne s'agit pas, sur une sujet aussi grave, d'ouvrir des polémiques stériles ou de vous faire des procès d'intention, alors que sont en jeu les aspirations de tant de nos concitoyens qui n'en peuvent plus. Mais l'exigence, c'est de se donner les moyens de la réussite.

Vous avez choisi de mettre la barre très haut avec cette loi d'orientation. Ce débat doit donc être mené au fond. Nous ne voulons pas que des annonces fracassantes suscitent des espoirs inconsidérés, car les décevoir ferait courir un risque terrible à ces territoires et à leurs habitants.

Si l'on excepte le titre III sur le surendettement et quelques mesures particulières, d'une portée limitée, ce texte suscite de graves inquiétudes chez tous les acteurs de la politique de la ville.

Vous menez la politique de la ville sans les habitants (Protestations sur les bancs du groupe UMP), par le prisme étroit de la rénovation urbaine, et vous le faites sans argent (Mêmes mouvements).

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Quelle mauvaise foi !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Où sont les habitants dans votre projet ? Bien sûr, ce sont leurs difficultés que vous voulez résoudre, mais sans eux ! Vous vous apprêtez à évaluer les politiques publiques sans donner aux habitants la place prépondérante qui devrait leur revenir. Les évaluations annuelles ne donneront lieu à aucun débat public et démocratique.

Comment avez-vous estimé à 200 000 le nombre de démolitions nécessaires ?

M. Eric Raoult - Mme Lienemann !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - A partir du calcul d'un cabinet ministériel ? En tout cas pas en recensant les souhaits des habitants de ces immeubles. Les recueillir devrait pourtant être le préalable à tout démolition !

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Il n'y a jamais de démolition sans consultation...

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Dans son avis de mars dernier, le Conseil national des villes dit que « la démolition ne doit pas être un acte destiné à faire le bonheur des gens malgré eux. Au-delà de l'amélioration du bâti, les démolitions-reconstructions sont une occasion unique de réembarquer les gens dans leur vie et leur quartier, de créer les ressorts du vivre ensemble. » Si l'on ne permet pas aux populations de s'approprier la démarche, ce projet n'est qu'un projet urbain technicien, alors que la démolition-reconstruction devrait être un projet humain, porté et choisi par les habitants.

Mme Nathalie Gautier - Très bien !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Cela exige un travail avec eux, dès le début du processus. Vous auriez pu créer à cet effet, Monsieur le ministre, une instance chargée de veiller à la qualité de la concertation.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Comme toujours, vous voulez créer une commission pour régler les problèmes !

M. Denis Jacquat - Un peu de calme ! Vous êtes rapporteur !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Susceptible d'être saisie par des groupes d'habitants, cette instance les entendrait et rendrait publics les désaccords. Vous ne prévoyez rien de tel. C'est d'autant plus incompréhensible que les immeubles voués à la démolition sont toujours occupés. L'association « Villes et banlieues » souligne à juste titre que la question du relogement - transitoire ou définitif - est suffisamment prise en compte.

Aucun accompagnement social n'est prévu pour les familles concernées, qui vont pourtant se trouver dans une situation de rupture difficile. Aucune garantie n'est donnée aux locataires concernant leur nouveau logement - peut-être promis lui aussi à démolition - ou le niveau de leur futur loyer, qui sera bien évidemment plus élevé.

Vous n'avez pas saisi l'occasion de ces opérations de démolition-reconstruction pour préserver, voire accroître, la mixité sociale. Pour éviter de reconstruire des tours et des barres sur les ruines des anciennes, pour intégrer les habitants des ZUS dans le c_ur des villes, il aurait fallu soit élargir l'application de l'article 55 de la loi SRU de façon à renforcer la solidarité intercommunale, notamment au sein des communautés d'agglomération, soit provoquer par de vraies mesures incitatives la libération du foncier au profit des collectivités locales, dans la perspective du renouvellement urbain.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Pourquoi ne l'avez-vous pas fait ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - La rénovation urbaine ne doit pas être conçue seulement comme un mode de renouvellement du bâti mais aussi et surtout comme un moyen de réduire les inégalités entre les habitants d'une même ville. Sinon, ces opérations risquent de se faire contre les habitants des quartiers, renvoyés toujours plus loin à la périphérie des villes. Le DAL a même parlé, un peu durement, « d'épuration sociale urbaine ».

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - C'est le contraire !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Le CNU évoque le risque d'une « évaporation des indésirables et leur concentration dans d'autres lieux ».

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Procès d'intention scandaleux !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Dans ce projet, les habitants ne sont que les figurants d'une pièce qui, au mieux, se joue sans eux (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Quelle caricature !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - La démolition-reconstruction n'est envisagée que comme un objectif quantitatif, fixé sans prendre en considération les gens, leurs espoirs et leurs craintes. C'est une vision technocratique de la rénovation urbaine, qui tient plus du plan quinquennal fondé sur des calculs abstraits que d'une loi d'orientation fondée sur des besoins réels.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - L'abstraction, c'est vous !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Ce projet traduit une conception désincarnée de la politique de la ville...

M. Eric Raoult - Ils n'ont vraiment rien à dire !

M. Jacques-Alain Bénisti - Il aurait dû lire le projet.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je reconnais qu'il est parfois difficile de mobiliser les habitants, mais vous auriez pu au moins écouter les associations, Monsieur le ministre.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Qu'est-ce qu'on fait toute l'année ?

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Votre prédécesseur en avait fait un partenaire essentiel du dispositif contractuel. Elles se plaignent aujourd'hui d'être tenues à l'écart et ont souvent le sentiment de ne pas être reconnues par les pouvoirs publics.

Elles proposent pourtant des mesures concrètes - en particulier sur l'attribution des subventions - que la loi aurait pu intégrer. Aucune n'a été prise en compte.

Le rapport sur la consultation nationale des associations évoque les difficultés financières et matérielles de celles-ci. Il faut savoir que le délai moyen de versement d'une subvention tourne autour de six mois, et ce quel que soit le financeur, Etat ou collectivité locale.

M. Eric Raoult - C'est mieux qu'avant.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Un huitième seulement des associations bénéficient de conventions pluriannuelles. Les autres ont donc beaucoup de mal à projeter leur engagement à long terme. Les associations proposent des solutions qui auraient pu trouver leur place dans une loi d'orientation et de programme. Tel n'est malheureusement pas le cas.

Plus symbolique encore : l'extension des exonérations fiscales pour les associations en ZFU, que vous aviez publiquement déclarée acquise, n'a finalement pas été retenue par le Gouvernement.

Pas plus que les habitants, les associations ne sont donc considérées comme des acteurs légitimes du renouveau des quartiers.

Ce projet s'assigne comme objectif essentiel la démolition-reconstruction de 200 000 logements. Ce faisant, il traite du béton, pas des humains qui vivent dedans.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Il y a des humains qui vivent dans ces taudis !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Ces opérations exigeront des délais très longs et vont donc grandement compliquer la vie quotidienne des gens concernés. Or, cette loi ignore des pans entiers de la politique de la ville : accompagnement social, lutte contre l'échec scolaire, insertion professionnelle, prévention sanitaire, développement des services publics, loisirs...

Sans doute m'opposerez-vous, Monsieur le ministre, le chapitre premier de votre projet. Il est certes rempli de bonnes intentions, auxquelles nous ne pourrons que souscrire, mais il ne comporte pas les moyens budgétaires et normatifs de leur concrétisation. Il renvoie en effet à une annexe qui n'a par nature aucune valeur législative. Quant à l'étude d'impact jointe au projet, elle ne dit rien de l'impact juridique ou administratif de la future loi. Aucune force contraignante n'est attachée aux dispositions dudit chapitre et rien n'est prévu si l'objectif n'est pas atteint. Le rapport du CES, dont vous avez salué la qualité, observe que, si l'accompagnement social est évoqué en annexe, aucun moyen d'Etat ne lui est affecté. Et ces observations, vous l'avez rappelé, ont fait l'objet d'un vote unanime, sauf une abstention.

Quant aux aspects financiers, l'association « Villes et banlieues » s'est émue de voir que le projet ne comportait que des crédits d'investissement : il aurait fallu prévoir les crédits de fonctionnement permettant leur bonne gestion dans le temps. Ainsi, dans une loi de programmation et d'orientation pour la ville, presque tout l'arsenal de la politique de la ville est absent ! Vous nous direz, Monsieur le ministre, que le volet éducatif figurera dans le projet que présentera M. Ferry à la rentrée. A la lumière du bilan de ce ministère, voilà qui ne nous rassure pas. Vous évoquerez aussi d'autres démarches auprès des autres ministères. Est-il bon pour le ministère de la ville de lâcher la proie pour l'ombre ? Toute l'histoire de ce ministère est celle de sa difficile mais progressive autonomisation par rapport aux autres. Toutes les conquêtes de vos prédécesseurs portaient sur cet enjeu. Il devrait appartenir au ministre de la ville, surtout dans une loi d'orientation et de programmation, de prendre lui-même en compte tous les aspects des politiques publiques en direction des quartiers en difficulté. Vous évoquez la convocation prochaine d'un CIV. Mais elle a été annoncée déjà il y a neuf mois. Cette promesse est-elle encore crédible ? Le CIV, réuni régulièrement et parfois deux fois l'an par le précédent gouvernement, ne l'a pas été une seule fois depuis votre investiture.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Mais les GPV avancent plus vite !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Quelle logique y a-t-il à réunir le CIV après la promulgation de la loi d'orientation ? Nous n'en voyons qu'une : c'est que la politique de la ville, en particulier dans sa dimension sociale et humaine, n'est plus une priorité du Gouvernement (Protestations sur les bancs du groupe UMP). Pourtant l'Etat ne peut se défausser sur le secteur associatif de l'accompagnement social. Dans le rapport de la consultation nationale des associations, on constate que les domaines qu'elles investissent le plus - l'économie, la culture et l'intégration - sont ceux qu'elles jugent le moins investis par l'Etat. C'est donc que les besoins sont énormes, et que l'Etat ne peut les abandonner aux associations. Le rapport du Conseil économique et social défend la même conviction, quand il déclare que le succès de ce projet dépend largement de la mise en _uvre simultanée de mesures d'accompagnement social.

Au-delà de cette lacune révélatrice, qu'est-ce qui nous fait douter des effets d'un prochain CIV, ou de futurs projets de loi portés par d'autres ministères ? Mais c'est l'accablant bilan du Gouvernement depuis un an ! Lors de l'examen du budget de la Ville, j'avais dénoncé des coupes claires dans l'enveloppe de fonctionnement du FIV, ramenée de 179 à 145 millions d'euros. C'est compromettre la démarche de terrain, qui associe les partenaires des contrats de ville et les acteurs de proximité. Après le vote du budget, ce désengagement de l'Etat a été encore aggravé par un gel de 75 millions sur les politiques d'insertion dans les quartiers défavorisés. Il a fallu le cri d'alarme lancé le 4 juin, dans une lettre au Premier ministre, par le comité national des entreprises d'insertion - qui dénonçait le risque de voir plus de 900 entreprises en cessation de paiement et plus de 30 000 salariés perdre leur emploi - pour que le Gouvernement fasse marche arrière. Mais trop tard, de sorte que les crédits ne seront sans doute pas consommés - ce qui servira ensuite de prétexte pour les annuler : on connaît la chanson. C'est ce qui s'est passé en décembre 2002, quand 17 % des crédits du ministère de la ville ont été annulés sous prétexte de leur non-consommation.

Pour illustrer le risque grave, je prendrai l'exemple de l'association AJAR, « Auprès des jeunes adolescents de la rue ». Lancé en juin 2002 par le ministre de la ville et président de la communauté d'agglomération de Valenciennes, le SAVU piloté par l'AJAR a porté assistance en un an à 1 806 victimes ou proches de victimes. Financée essentiellement par le ministère de la ville, l'association a besoin de 445 000 € par an pour faire fonctionner le SAVU. N'ayant obtenu pour 2003 qu'une garantie portant sur moins de la moitié de cette somme, elle a fait savoir le 16 juin que son expérience était menacée faute de financement. Il est heureusement probable qu'elle obtiendra in extremis, grâce à votre intervention, les crédits manquants. Mais pour les autres ? Toutes les autres ?

En somme, les seules dispositions du projet qui concernent la vie quotidienne des habitants sont celles du titre II qui relancent les zones franches urbaines et promettent de créer 100 000 emplois. Je n'entends pas ici engager un débat dogmatique, mais analyser les données connues. Comme l'a souligné en 1998 un rapport très critique de l'IGAS, l'efficacité du dispositif est aléatoire. Ce qui signifie qu'il peut être bon, ou mauvais, et qu'on ne le sait pas quand on le met en place. Vous-même, Monsieur le ministre, avez reconnu que dans 50 % des précédentes zones franches les résultats sont « mitigés ». La fondation Abbé Pierre estime que les résultats officiels sont surévalués, car il est difficile de savoir si les emplois créés le sont exclusivement grâce à ces exonérations. Ce qui est clair, en revanche, c'est le coût considérable du dispositif pour l'Etat : 397 millions d'euros, c'est-à-dire plus que l'ensemble des crédits du ministère de la ville... Et ses inconvénients sont bien connus : effets d'aubaine, distorsions de concurrence à la périphérie des ZFU, absence de critères objectifs pour le choix des quartiers, lacunes de la concertation, risques de clientélisme.

Au surplus, il est permis de craindre que ce dispositif consacre l'enfermement des habitants dans leur quartier. Le travail doit aussi permettre d'en sortir pour s'intégrer au reste de la ville. Le développement des quartiers ne se joue pas seulement dans les quartiers, mais à l'échelle des villes, voire des agglomérations. Enfin, avec l'intercommunalité et la taxe professionnelle unique, les ZFU n'offriront plus les mêmes avantages.

Dès lors l'alternative est claire. Ou bien on élargit le dispositif à tous les quartiers en difficulté, et ses effets sont dilués au point de disparaître. Ou bien, comme vous le faites, on le limite à quatre-cinq quartiers, et il faut alors trouver un autre moyen pour redynamiser les autres. La position du gouvernement Jospin, visant à une extinction progressive et accompagnée, était donc équilibrée.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Vous persévérez dans l'erreur !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Il faut mettre en relief le caractère temporaire du dispositif, et aménager des sorties. Il aussi ouvrir d'autres perspectives de développement économique. Mais votre projet ne les évoque pas. Le CNV le déplore, et aurait souhaité que cette loi soit l'occasion d'avancer vers la définition d'un développement durable en un lieu urbain. De même, il s'est prononcé pour le maintien des mesures d'accompagnement d'accès à l'emploi en faveur des jeunes : emplois-jeunes, programme TRACE, emplois aidés. Autant de mesures aujourd'hui remises en cause, au détriment des habitants. Comme le remarque Villes et Banlieues, on ne peut prétendre favoriser l'insertion des jeunes et mettre fin aux mesures qui y contribuent le plus directement (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

M. Pierre Cardo - Ce sont pourtant bien les socialistes qui ont prévu les emplois-jeunes pour cinq ans !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Je rappelle aussi la disparition du FRE dans le budget 2003, alors qu'il favorisait la création d'entreprises dans les ZUS. On justifie la réduction drastique de ses crédits par la difficulté de sa mise en _uvre : c'est inacceptable au terme d'une première année de fonctionnement. J'ai été heureux d'entendre dire à M. le ministre qu'il fallait laisser aux procédures le temps de manifester leurs qualités et leurs défauts : je pense utile de le redire ici.

Le CNV a souligné par ailleurs le rôle économique des associations, qui ont un nombre non négligeable de salariés, et assurent un soutien socio-éducatif nécessaire pour l'accès à l'emploi. Les ZFU peuvent répondre à des problèmes économiques, quoique temporairement : elles ne peuvent répondre aux problèmes d'exclusion. A cet égard le rôle des associations est capital ; or votre projet ne les soutient pas.

Ignorant les habitants, leurs associations, les difficultés qu'ils rencontrent tous les jours, votre projet marque une rupture avec l'objet même de la politique de la ville. Alors que depuis vingt ans celle-ci se rapprochait toujours plus de l'homme et de sa vie quotidienne dans les quartiers, elle reflue aujourd'hui vers le béton. A l'heure où le ministre du logement semble vous abandonner l'initiative dans le domaine du logement social, le risque est que vos responsabilités comme ministre de la ville soient profondément altérées. Le CNV déplore que la politique de la Ville, censée apporter un plus au droit commun, soit progressivement substituée aux crédits existants.

Dans ce cadre, que peut signifier l'offre nouvelle de 200 000 logements locatifs sociaux évoquée par l'article 6 ? Est-elle nouvelle en ce sens qu'elle s'ajouterait à l'offre ordinaire de logement social ? Ou bien est-elle simplement plus importante que cette dernière ? Nous espérons que la première réponse est la bonne. Mais il aurait fallu le préciser clairement : ça, c'était un vrai engagement de l'Etat ! (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste)

La politique de la ville risque de se diluer dans celle du logement social. Pire, cette atrophie programmée ne suffira pas à atteindre vos objectifs, fussent-ils limités à la rénovation urbaine : votre projet ne comporte pas les éléments financiers nécessaires.

L'un des grands objectifs de la politique de la Ville est de pallier l'inégale répartition des richesses entre les territoires. Le CNV rappelait que la réforme qui conditionne la réussite de toutes les autres est celle des clés de répartition de la DGF et de la DSU. En 2002, la Cour des comptes avait déjà préconisé un soutien renforcé aux communes financièrement démunies pour les mettre en mesure d'assumer leur participation aux actions menées dans le cadre de la politique de la Ville. Le Conseil économique et social l'a rappelé, il est indispensable que de nouveaux moyens soient mis en _uvre, notamment au travers de la DGF et de la DSU, « volet non abordé par le présent projet de la loi. Cette exigence est d'autant plus manifeste que les communes devront faire face aux frais de fonctionnement générés par votre projet. Le CNV a proposé d'instaurer des subventions exceptionnelles d'équilibre et d'étendre le bénéfice du remboursement du FCTVA pendant l'exercice en cours. Ces mesures ne sauraient se substituer à une réforme du système de péréquation, mais comment ne pas regretter que votre projet n'y fasse pas allusion ? Sans doute, n'avez-vous pas obtenu les bons arbitrages, car je sais que vous y avez pensé. Cela donne à penser que le Gouvernement ne vous suit pas (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - Vous n'y croyez même pas. C'est un jeu !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Votre projet comporte un autre défaut grave : l'engagement financier de l'Etat est dérisoire au regard de la tâche que vous vous assignez.

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - C'est énorme par rapport à ce que vous avez fait !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Avant de nous inquiéter par leur faiblesse, vos estimations financières, Monsieur le ministre, nous étonnent par leur imprécision. Depuis des mois, au long de vos déclarations publiques et de vos interviews, vous brassez les milliards d'euros avec l'agilité du prestidigitateur. Confondus par tant d'habileté, de nombreux acteurs de la politique de la Ville reconnaissent ne plus s'y retrouver.

Certes, la Cour des comptes a pu dénoncer, dès 2002, l'opacité des efforts budgétaires consentis pour les quartiers en difficulté...

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - C'est votre gestion qu'elle a dénoncée ! (Protestations sur les bancs du groupe socialiste)

Mme Muguette Jacquaint - La commission sort de son rôle sans arrêt !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Mais loin de remédier à cette situation, vos déclarations l'ont considérablement aggravée. Les imprécisions touchent d'abord le coût total des travaux de démolition-reconstruction-réhabilitation.

Le chiffre le plus souvent avancé est celui de 30 milliards d'euros mais vous avez vous-même reconnu devant le Conseil économique et social, Monsieur le ministre, qu'il s'agissait d'une estimation basse, et que ce montant pourrait atteindre 50 milliards !

Ces imprécisions s'étendent ensuite à la participation financière de l'Etat. Sur ce point, les chiffres les plus contradictoires ont été avancés. Le 2 octobre 2002, au congrès de Lyon, vous vous êtes engagé à ce qu'« environ un à deux milliards d'euros supplémentaires [soient] fournis par l'Etat en plus des sommes annuellement consacrées au logement par le budget » - une estimation du simple au double !

Puis le 17 juin 2003, au congrès de Lille, vous avez annoncé cette fois un effort supplémentaire par an de 800 millions - soit 4 milliards sur cinq ans ou une augmentation de 100 % par rapport aux évaluations maximales faites à Lyon !

Le lendemain, dans une interview au Parisien, vous avez affirmé : « En moyenne, les pouvoirs publics consacraient jusqu'ici, à la rénovation urbaine, quelque 250 millions d'euros par an. On passera à 1,2 milliard par an ».

D'où sortent ces centaines de millions ? Comme l'a observé notre collègue sénateur Jean-Yves Mano, nous sommes chez Harry Potter !

Avant de juger la portée de l'effort budgétaire consenti, il faut dissiper les nuages de fumée et établir précisément le montant de cet effort.

L'article 7 lève le voile sur la somme engagée par l'Etat, pour les cinq années à venir. Il indique que « les crédits qui seront consacrés par l'Etat à la mise en _uvre du programme national de rénovation urbaine, et qui seront ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2008, sont fixés à 2,5 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de la période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros ». Nous verrons bien dans la loi de finances pour 2004 !

Malgré cette apparente limpidité, une question reste en suspens : d'où viennent ces fonds ? S'agit-il d'un effort supplémentaire de l'Etat s'ajoutant aux crédits ordinaires de la Ville et du Logement, ou d'un simple redéploiement de crédits ?

Selon le calcul fait par son rapporteur, dont l'avis a été adopté à l'unanimité moins une abstention, la réponse du Conseil économique et social est sans appel : « Ces crédits ont deux origines : d'une part, des crédits du ministère du logement pour 250 millions d'inscrits à l'article 65-48 dans la loi de finances pour 2003 ; d'autre part, des crédits d'investissement du ministère de la ville pour 215 millions. Une augmentation de la ligne 67-10-30 est donc prévue en 2004 pour passer de 155 à 215 millions ».

A la lumière de ce décryptage, la participation supplémentaire de l'Etat a « la nouvelle bataille de France », au « plan Marschall pour les banlieues » se limitera à 60 millions en plus par an, soit 300 millions sur cinq ans, cinq fois moins qu'annoncé en octobre 2002 ! La voilà, la vérité de cette loi de programmation (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).

D'autres dispositions du projet permettent d'apprécier, plus ou moins clairement, le montant des sommes engagées chaque année par les partenaires de l'Etat.

Dans l'annexe 1, nous découvrons que « la contribution annuelle de l'UESL est fixée à hauteur de 550 millions entre 2004 et 2008 » - alors même que la convention établissant cette contribution est toujours en cours de signature... Vous avez réglé le problème cette nuit. Cela vous a coûté cher : une réforme du conseil d'administration des sociétés anonymes. En définitive la participation du 1 % n'est que de 100 millions d'euros de plus que dans la dernière convention !

Nous nous étonnons également qu'aucune estimation ne soit avancée pour chiffrer la participation de la Caisse des dépôts et consignations et celle de l'Union européenne.

Quant à la contribution des organismes HLM, nous sommes renvoyés pour son évaluation au mécanisme byzantin de l'article 29. Ce dispositif est si compliqué que vous avez déclaré espérer en tirer 200 millions par an, alors que l'union sociale pour l'habitat n'a totalisé dans ses calculs que 35 millions ! Vous n'êtes pas près d'arrêter les comptes ! Quel que soit le mode de calcul retenu, on arrive très difficilement à 1,2 milliard par an.

De toute façon, contrairement à ce que suggèrent certaines de vos déclarations, cette enveloppe de 1,2 milliard n'est pas alimentée seulement par l'Etat. Le montant de l'argent frais pour la rénovation urbaine s'avère extrêmement faible puisque seuls 200 millions constituent un apport supplémentaire.

A supposer que cette enveloppe de 1,2 milliard soit, malgré tout, réunie chaque année, on ne dégagera sur cinq ans que 6 milliards, c'est-à-dire un cinquième de l'estimation la plus basse de 30 milliards d'euros, moins d'un huitième pour une estimation à 50 milliards d'euros.

C'est cette réalité qui a conduit tous ceux qui peuvent souscrire à vos intentions, à dénoncer à l'instar du Conseil économique et social « la faiblesse des moyens supplémentaires affectés par l'Etat au programme de renouvellement urbain proposé par la loi ».

Mme Annick Lepetit - Très bien !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Vous reconnaissez d'ailleurs que l'Agence n'apportera qu'entre 10 et 50 % de crédits indispensables aux projets, sauf en Seine-Saint-Denis.

Comment régler la différence si l'on veut atteindre les objectifs que vous vous fixez - et que nous partageons - ? Dans votre interview au Parisien du 18 juin, vous vous gargarisez de formules incantatoires, parlant d'effet de levier et d'union sacrée mais, de cette dernière, nous sommes loin si l'on en juge par les difficultés que vous avez rencontrées dans vos négociations avec l'Union sociale pour l'habitat et avec l'UESL, légitimement réticentes à se laisser déposséder sans garanties de leurs ressources. S'agissant du 1 %, l'addition sera très lourde. Je ne veux certes pas polémiquer (Rires et exclamations sur les bancs du groupe UMP), mais je suis convaincu que vous avez commis une erreur de stratégie !

M. Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire - C'est le pompier pyromane !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Quant à l'effet de levier dans les ZUS, ne comptez pas sur les collectivités locales pour y pourvoir : elles sont déjà en difficulté. Miserez-vous alors sur les bailleurs sociaux, déjà mis à contribution au niveau national ? Mais leurs recettes proviennent à 97 % des loyers et cela reviendrait donc à faire payer les locataires, ce qui serait un comble ! On peut comprendre le silence glacial accueillant M. de Robien lors du dernier congrès de l'Union des HLM.

Mais il y a plus grave : ce projet ne prévoit que des crédits d'investissement, alors que tous s'accordent sur la nécessité de crédits de fonctionnement pour réhabiliter durablement les sites.

D'autre part, il est à craindre qu'en raison du champ d'application limité de la loi, les crédits manquent totalement aux opérations de renouvellement urbain conduites hors des ZUS, où il y a pourtant de la vie, aussi et fort heureusement ! Que deviendront les grands projets de ville et les opérations de renouvellement urbain ? Laisserez-vous ces quartiers basculer ? N'avez-vous donc pas entendu l'avis du Conseil économique et social, ni lu le rapport, qui relève que, « hors ZUS, les crédits pour le logement sont amputés de 42 % » ?

Mme Odile Saugues - On déshabille Pierre ...

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Enfin, ces engagements déjà minimaux sont lourdement hypothéqués par la décision de réduire à zéro l'augmentation des dépenses publiques en 2004. Visiblement, la politique de la Ville et le logement social ne sont plus des priorités pour ce gouvernement (Protestations sur les bancs du groupe UMP). En mars, les gels et annulations de crédits affectant la participation au fonds de solidarité pour le logement des défavorisés ont concerné 5 millions d'euros de mesures nouvelles ; s'agissant de la construction et de l'amélioration de l'habitat, la proportion des mesures nouvelles frappées a été de 28,4 % et, s'agissant de l'investissement en faveur du développement social, de 40 % !

Ces choix budgétaires confirment la conclusion du huitième rapport de la fondation Abbé Pierre, qui fait état d'une détérioration alarmante : « les sorties des structures d'accueil et d'hébergement temporaire vers le logement sont de plus en plus difficiles et la construction neuve ne couvre pas les besoins nouveaux », de sorte que « la crise du logement s'étend aux salariés modestes », au point de se transformer en « crise de société ».

L'annonce d'un dégel des crédits destinés à la construction de logements sociaux n'a nullement rassuré : les crédits annulés restent annulés, le ministère n'a cité aucun chiffre et la mesure est si tardive qu'elle ne pourra faire sentir ses effets avant la fin de l'année. De plus, les premières informations sur les lettres de cadrage laissent craindre que l'Etat renonce à tenir ses engagements dès 2004 !

M. Eric Raoult - Hector Malot !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - Il est donc clair que vous ne pourrez mener à bien votre programme de rénovation urbaine, d'autant que, pour faire face à la demande de logements sociaux, il ne suffit pas de reconstruire les 40 000 qui seront détruits chaque année : il faudrait en construire de 90 000 à 120 000 !

Il est vrai que, pour assurer votre crédit, vous disposez d'un dernier artifice : l'Agence nationale du renouvellement urbain - l'ANRU. Point n'est besoin d'argent, tout est dans la méthode !

Les fonds seraient suffisants à condition qu'ils soient mieux articulés et distribués, nous dit-on, mais si l'idée d'un guichet unique est, a priori, très séduisante, et s'il convient en effet de garantir la fongibilité, la pérennité et l'engagement rapide des crédits, et de privilégier le projet plutôt que les procédures, le Conseil national de la ville préconisait pour sa part une décentralisation de ce fonds et un débat public sur l'affectation des dotations. Il évoquait également « la constitution d'un fonds local associant tous les financeurs dans le cadre d'un comité d'engagement financier local et la création d'agences locales capables d'être opérateurs ».

Dans les faits, des conventionnements avaient déjà amorcé un regroupement des crédits, notamment avec l'UESL.

La création de l'ANRU ne permettra pas de poursuivre dans cette voie de façon satisfaisante. En premier lieu, l'extension du regroupement est limitée aux seuls bailleurs sociaux et aucune référence n'est faite à la fongibilisation de vos crédits de fonctionnement ni à celle des crédits ordinaires des autres ministères participant à la politique de la Ville. Il ne s'agit donc au mieux, selon les termes de l'avis du Conseil économique et social, que d'une première étape.

En second lieu, les pouvoirs et le fonctionnement de l'ANRU sont décrits de façon fort vague, le projet renvoyant à des dispositions de droit commun et à un décret en Conseil d'Etat. S'agira-t-il d'un simple guichet unique ou d'une institution dotée d'un pouvoir autonome d'appréciation en opportunité ? Comment les décisions seront-elles prises par le conseil d'administration ? Quelles seront les relations entre l'Agence, la DIV, la DGUHC, les DDE, et les collectivités locales ? Comment ce dispositif va-t-il s'articuler avec les projets du Gouvernement en matière de décentralisation ?

L'arrivée de ce nouvel acteur aux pouvoirs mal définis risque de tout compliquer et donc de contrarier le financement rapide et pérenne des projets de rénovation.

Cependant, plusieurs indices laissent entendre qu'il s'agira d'un EPIC disposant d'un pouvoir d'arbitrage au service de l'Etat : je pense en particulier à l'absence totale de référence aux communautés d'agglomération, à l'absence des collectivités locales au sein du conseil d'administration où l'Etat sera assuré de disposer de la majorité, et au fait que le président de l'Agence sera nommé par décret et son directeur par arrêté.

Si le décret devait confirmer tous ces points, l'ANRU contribuerait au déficit de déconcentration dans lequel la CNV a vu « la cause la plus évidente des limites rencontrées par la politique de la Ville ». Mais vous avez préféré ignorer son avis de même que celui de l'union sociale pour l'habitat.

Par-dessus tout, l'ANRU se trouverait à contre-courant du processus de décentralisation. Alors que le Gouvernement explique partout qu'il faut rapprocher la décision du niveau local, la politique de la Ville ferait mystérieusement exception ! Sous le couvert de la négociation de conventions avec les collectivités, le risque est grand en effet que l'Agence, seul interlocuteur possible, impose ses conditions et un modèle standardisé de projet.

Chacun s'accorde pourtant à considérer que la politique de la Ville doit être déterminée au niveau local : le législateur, par la loi du 12 juillet 1999, a attribué cette compétence aux communautés d'agglomération ; la Cour des comptes et le CNV ont insisté pour qu'on leur transfère davantage de compétences et le Conseil national, dans son avis sur ce projet de loi, a rappelé que « les choix stratégiques et les décisions de financement du projet local devraient relever exclusivement du niveau politique local ».

De même dans son avis sur les démolitions, il a préconisé la décentralisation des politiques d'habitat à l'échelle des agglomérations et insisté sur la nécessité d'une bonne connaissance du marché local du logement.

Pour l'union sociale pour l'habitat, seules devraient être traitées au niveau national certaines opérations spécifiques. Cette recentralisation de la politique de la Ville mettrait à mal sa dimension contractuelle, à laquelle tous les acteurs restent attachés.

L'inquiétude est assez réelle pour que le CES juge utile de préciser, dans son avis, que « les orientations proposées ne doivent pas remettre en question le développement de politiques contractuelles locales ».

Ce serait un terrible retour en arrière (Interruptions sur les bancs du groupe UMP).

M. François Grosdidier, rapporteur pour avis - C'est du délire ! Vous fantasmez !

M. Jean-Yves Le Bouillonnec - En réduisant la politique de la Ville à la seule rénovation urbaine, le projet altère son fondement essentiel : la place des habitants et la dimension transversale de l'action. Pour pallier les insuffisances budgétaires, vous mettez en place un dispositif qui en atteint également la dimension contractuelle. C'est donc bien une remise en cause globale de la politique de la ville.

Monsieur le ministre, vous avez placé l'ambition de votre projet à un niveau très élevé. Vous comprendrez, que nos critiques soient à la hauteur de cette intention et traduisent l'immense déception d'un rendez-vous manqué. Vous espériez faire disparaître le ministère de la ville d'ici cinq ans. Nous craignions que ce soit la politique de la Ville qui s'éteigne avant cette échéance !

Certes, ce texte n'est pas