COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 34

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 2 décembre 2003
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

La Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, le projet de loi de finances rectificative pour 2003 (n° 1234).

M. Didier Migaud a regretté que la Commission des finances n'ait pas jugé souhaitable d'auditionner le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire sur le projet de loi de finances rectificative. Les commissaires du groupe socialiste en avaient pourtant émis le vœu. Or, un dialogue intéressant aurait pu être noué sur l'articulation et la cohérence entre le projet de loi de finances pour 2004, récemment adopté par l'Assemblée nationale en première lecture, et le projet de loi de finances rectificative pour 2003.

Le rapport déposé par la Cour des comptes sur les décrets d'avance intervenus dans le courant de l'année 2003 est d'ailleurs très sévère. Il dénonce des pratiques gouvernementales jamais vues en matière budgétaire. De plus, le Gouvernement avait pris plusieurs engagements sur le contenu du collectif : 69 millions d'euros devaient être dégagés pour la participation de l'Etat au financement des transports urbains de voyageurs et le financement des priorités sociales du président de la République devait être assuré. Or, aucun crédit nouveau ne semble avoir été inscrit dans le collectif à ce titre.

Tout ceci pose un réel problème : il n'est pas possible de discuter de ce projet de loi dans des conditions normales. Un premier rendez-vous financier aurait déjà dû avoir lieu bien plus tôt. Dans une décision rendue il y a quelques années, le Conseil constitutionnel a considéré qu'une loi de finances rectificative s'impose dès lors que le contexte budgétaire se trouve fondamentalement modifié. Or, justement, le contexte économique dans lequel s'inscrit l'exécution des lois de finances en 2003 a été profondément modifié par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale. Le Gouvernement n'a pas daigné présenter de collectif en cours d'année, il n'est jamais venu s'expliquer devant le Parlement sur la conduite de sa politique économique et budgétaire. La Commission des finances avait pour devoir d'auditionner les ministres compétents : il est regrettable qu'elle ne l'ait pas fait.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que la coutume veut que les projets de loi de finances rectificative ne soient pas présentés directement par le ministre chargé du budget devant la Commission des finances, même si c'est parfois le cas pour les collectifs de printemps. De plus, le calendrier se prêtait mal à l'organisation d'une telle audition. Enfin, la Commission des finances aura l'occasion d'entendre le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, au cours d'une prochaine réunion commune avec la Commission des Affaires étrangères sur les questions européennes.

Le Rapporteur général a affirmé que, dès avant le début de l'exécution de l'année 2003, la stratégie budgétaire du Gouvernement était claire. Le projet de loi de finances rectificative présenté il y a deux semaines n'apporte à cet égard rien de nouveau. L'objectif est bien de rester à l'intérieur de l'enveloppe de 273,8 milliards d'euros que le Parlement a votée dans la loi de finances initiale, objectif qui a été annoncé d'emblée par les ministres concernés, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2003.

Pour garantir le respect de cet engagement, le Gouvernement a été amené à constituer une réserve de précaution, ce dont la Commission des finances a été immédiatement informée. Le 14 mars dernier, un décret d'annulation a supprimé 1,4 milliard d'euros de crédits. Un gel portant sur 2,5 milliards d'euros d'autres crédits a été ensuite appliqué. Au cours de l'exercice, cinq décrets d'avance ont eu pour objet d'assurer la couverture de besoins imprévus et urgents, notamment pour réagir aux conséquences agricoles de la sécheresse et pour financer les opérations extérieures des armées. Ces décrets, communiqués à la Commission des finances avant même leur parution au Journal officiel, ont été intégralement gagés par des annulations pour un égal montant. Le 3 octobre, un deuxième décret d'annulation a une nouvelle fois réduit les crédits disponibles. Le présent projet propose de nouveaux mouvements de crédits, avec des annulations s'élevant à 2,4 milliards d'euros et des ouvertures demandées à hauteur de 3,4 milliards d'euros. L'enveloppe de 273,8 milliards d'euros sera respectée : les crédits ouverts après intervention du présent projet sont limités à 272,8 milliards d'euros environ, montant cohérent avec les perspectives de dépenses réelles. Le Gouvernement se fonde sur une hypothèse de consommation des crédits de report de 900 millions d'euros environ. Sa politique consiste à faire diminuer les reports, qui avaient atteint un record historique en 2002, culminant à 15 milliards d'euros.

Le projet de loi de finances rectificative mouvemente des masses de crédits tout à fait comparables à celles retracées dans les précédentes lois de finances rectificative. L'objet des crédits nouveaux est également très classique : le financement des dispositifs sociaux, la couverture des surcoûts d'opérations extérieures non autofinancées par le ministère de la Défense, etc.

La maîtrise de la dépense n'empêche pas le déficit de s'élargir de 10 milliards d'euros. L'accroissement a pour seule origine les moins-values de recettes provoquées par un contexte économique moins porteur que prévu.

M. Augustin Bonrepaux a regretté que le Rapporteur général n'ait manifestement pas lu le rapport de la Cour des comptes. Celle-ci affirme à plusieurs reprises que les évaluations de la loi de finances initiale n'étaient pas « sincères », ce qui laisse planer quelques inquiétudes sur la sincérité de la loi de finances pour 2004 et sur la façon dont elle va être exécutée.

Le Rapporteur général a répondu que le budget 2003 était totalement sincère puisque, pour la première fois depuis longtemps, la dépense serait tenue à l'intérieur de l'enveloppe votée par le Parlement.

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article 1^er : Prélèvement sur les réserves constituées par divers organismes agricoles, au profit du BAPSA :

La Commission a examiné deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Charles de Courson et M. Jean-Louis Dumont.

M. Charles de Courson a dit son opposition de principe à voir se reproduire, à l'instar de ce qui s'est déjà produit en loi de finances rectificatives pour 2002, des prélèvements sur des organismes agricoles afin de combler les déficits d'exécution du Budget annexe pour les prestations sociales agricoles (BAPSA). Il est indéniable que le BAPSA enregistre de nouveau un déficit en 2003 lié au montant plus faible que prévu des recettes et à la croissance non maîtrisée des dépenses.

Cette situation financière justifie, aux yeux du Gouvernement, un prélèvement exceptionnel de 177 millions d'euros, qui pèsera essentiellement sur les finances de l'institut Arvalis. Or, Arvalis est chargé de financer la recherche dans le domaine céréalier. Le prélèvement proposé pénalise donc l'avenir d'organismes sérieux effectuant un travail de recherche indispensable dans le seul but de financer un déficit de fonctionnement récurrent du régime de protection sociale des non-salariés agricoles. En 2004, il est d'ores et déjà prévisible, compte tenu des modalités de financement du BAPSA, que ce dernier clôturera à nouveau l'année avec un déficit de fonctionnement.

S'agissant du prélèvement de 37 millions d'euros opéré sur l'Union financière pour le développement de l'économie céréalière (Unigrains), ce montant a fait l'objet d'une concertation avec les dirigeants de la société. Il ne remettra donc pas en cause l'accord intervenu. A cet égard, le fait que la FNSEA ait approuvé le montant du prélèvement opéré sur Unigrains ne signifie nullement, contrairement à certaines rumeurs, que cela vaut également pour le montant du prélèvement envisagé par le Gouvernement sur Arvalis et le Centre technique interprofessionnel des oléagineux métropolitains (CETIOM).

Le prélèvement de 4 millions d'euros opéré sur le CETIOM semble tout à fait contestable.

Les prélèvements opérés en vue de combler le déficit de fonctionnement du BAPSA pèsent sur la seule filière céréalière, à l'exclusion des autres filières agricoles, comme la filière viticole par exemple. Ce genre de pratique constitue de véritables « hold-up » financiers auxquels il convient de mettre un terme.

Plutôt que de pénaliser la filière céréalière, un prélèvement sur les réserves financières des assemblées parlementaires ou sur l'Institut français du pétrole serait par exemple préférable. En tout état de cause, tout nouveau prélèvement sur les réserves de la filière céréalière, traduirait une démarche relevant selon lui d'un « gangstérisme d'Etat ».

M. Jean-Louis Dumont a souligné que les prélèvements que le Gouvernement envisage d'opérer sur les divers organismes de la filière céréalière soulèvent de vives critiques, ne serait-ce que parce que ces prélèvements vont pénaliser le financement de la recherche dans le domaine agricole et donc la préparation de l'avenir.

Le Gouvernement propose que ces prélèvements soient opérés sur des instituts qui sont chargés de financer la politique de recherche dans le domaine agricole. La perception de taxes parafiscales a permis à ces organismes de constituer des réserves de précaution importantes, mais ces réserves ont une utilité, celle de préparer l'avenir.

Il peut sembler quelque peu exagéré d'assimiler ces prélèvements à un « gangstérisme d'Etat ». Toutefois, le Parlement s'honorerait à s'opposer aux prélèvements que le Gouvernement propose d'opérer sur la filière céréalière, notamment à celui sur Arvalis, qui remet en cause l'avenir de la recherche appliquée. Il convient de rechercher d'autres sources de financement au déficit du BAPSA.

M. Pierre Hériaud a estimé nécessaire, non pas de s'opposer aux prélèvements proposés par le Gouvernement sur la filière céréalière, mais de modifier la répartition du montant global de 177 millions d'euros de ce prélèvement, en augmentant le prélèvement opéré sur l'ONIC et sur Unigrains pour réduire celui effectué sur Arvalis.

M. Philippe Auberger a fait part de son souci de ne pas pénaliser les organismes qui, du fait de leur bonne gestion, ont pu accumuler des excédents financiers, comme par exemple Arvalis. Par ailleurs, il convient de s'opposer à des prélèvements qui seraient supérieurs en montant au produit des taxes parafiscales perçu par les organismes sur lesquels le Gouvernement envisage d'effectuer un prélèvement.

M. Philippe Auberger a enfin évoqué les engagements souscrits par Arvalis en termes de recherche et que l'institut se doit à présent d'honorer.

M. Hervé Novelli a présenté un amendement visant à diminuer le montant du prélèvement opéré sur Arvalis. Arvalis est un institut de recherche et de développement reconnu pour la qualité de ses travaux. Ses actions en faveur de la formation doivent également être saluées.

M. Jean-Claude Sandrier s'est prononcé en faveur de la suppression de l'article. Des dotations relatives à divers budgets de recherche ont déjà fait l'objet de diminutions importantes dans la période récente. Or, s'il était adopté en l'état, l'article aurait des répercussions sur le financement de programmes de recherches pluriannuels et la recherche sur le long terme en pâtirait.

Le Président Pierre Méhaignerie a présenté un amendement, tendant à diminuer de 30 millions d'euros le prélèvement sur Arvalis qui passerait donc de 79 à 49 millions d'euros. Un autre amendement après l'article 1^er vise, en contrepartie, à instaurer un prélèvement de 15 millions d'euros sur l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) et un prélèvement de 15 millions d'euros sur le Commissariat à l'énergie atomique (CEA). Il ne serait pas légitime de pénaliser un institut dont les compétences sont reconnues par l'ensemble du monde de la recherche. Il faut cependant considérer que cet organisme dispose de réserves équivalentes à trois années de fonctionnement.

Pour autant, les prélèvements institués par le présent article posent un problème politique : les agriculteurs s'interrogent sur le fait que les prélèvements ne pèsent que sur des instituts du secteur agricole et non sur des organismes industriels.

Le Rapporteur général a d'abord rappelé la situation financière du BAPSA. En 2002, le montant plus faible que prévu des recettes et la croissance des dépenses ont conduit à un besoin de financement de grande ampleur. Il a fallu, dans la loi de finances rectificative d'août 2002, augmenter la subvention d'équilibre de 290 millions d'euros. Par ailleurs, 456 millions d'euros de recettes ont été votés. Il faut rappeler que ce montant provenait de trois sources : pour un tiers d'Unigrains, pour un autre tiers des réserves des Caisses de mutualité sociale agricole et pour le dernier tiers des réserves du Fonds national de garantie des calamités agricoles. Malgré ces mesures, le besoin de financement du BAPSA fin 2002 s'élevait à 66 millions d'euros et 161 millions d'euros de charges ont été reportés sur l'exercice 2003. D'après son rapport sur les crédits relatifs aux prestations sociales agricoles pour 2004, M. Yves Censi a indiqué que « l'exécution 2003 devrait se clore sur un déficit de 324 millions d'euros ». Il a donc fallu faire en sorte que ce déficit de 324 millions d'euros soit comblé pour moitié afin que le report de charges de 2003 à 2004 ne soit pas supérieur à celui de 2002 à 2003. C'est ainsi que le Gouvernement a décidé de mettre en œuvre un prélèvement total de 177 millions d'euros.

S'est posée, pour le Gouvernement, la question de savoir si ces prélèvements devaient concerner les organismes du secteur de l'agriculture au sens large, puisque le prélèvement vise à financer le BAPSA. Tel est le choix qui a été fait, dans le contexte de la suppression et du remplacement des taxes parafiscales et de la dévolution des bonis de liquidation des organismes bénéficiaires de ces taxes.

Il convient de rappeler que les règles normalement applicables aux bonis de liquidation sont fixées par l'article 13 du décret du 30 octobre 1980 aux taxes parafiscales : « Les bonis de liquidation sont versés au Trésor ». Des exceptions prévues par une loi de finances sont possibles.

Le Gouvernement a procédé à un examen des situations au cas par cas et pas seulement dans le domaine de l'agriculture. En l'occurrence, il a appliqué une méthodologie précise : le montant maximal du prélèvement sur les réserves, dès lors qu'il dépassait 3 millions d'euros, devait laisser quatre mois de fonds de roulement aux établissements. Si les critères retenus avaient été différents, d'autres organismes, tels que le Conseil interprofessionnel des vins de Bordeaux, le Comité interprofessionnel du vin de Champagne, le Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes, le Bureau interprofessionnel du Cognac, le Comité inter-Rhône, le Conseil interprofessionnel des vins d'Alsace ou encore le Bureau interprofessionnel des vins de Bourgogne auraient pu être éventuellement mis à contribution.

Le Rapporteur général a indiqué avoir longuement reçu les responsables de l'institut Arvalis. Ces derniers estiment que le prélèvement de 79 millions d'euros est inéquitable car la taxe FASC ne correspondrait selon eux qu'à 37% des recettes, soit environ 45 millions d'euros. D'après eux, il n'y a aucune raison que ce prélèvement aille au-delà de ce montant.

Il convient de souligner qu'Arvalis effectue un travail excellent. Il ne s'agit pas ici de prendre une mesure remettant en cause le nécessaire travail de recherche. La qualité des travaux réalisés n'est pas en cause.

Il s'avère cependant nécessaire de revenir de manière précise sur un certain nombre d'éléments financiers et comptables concernant cet organisme.

Le Rapporteur général a précisé qu'entre 1997 et 2002, le montant des valeurs mobilières détenues par Arvalis était passé de 85 millions d'euros à 102 millions d'euros. Si l'on ajoute à ce dernier chiffre, au titre du bilan de l'exercice 2002, le montant des créances mobilisables à très court terme et de la trésorerie immédiatement mobilisable, Arvalis disposait à la fin de cet exercice d'un montant de disponibilités s'élevant à 120 millions d'euros. Ce montant représente aujourd'hui 2,5 fois le budget de fonctionnement annuel d'Arvalis, qui s'élève à 45 millions d'euros.

Les dirigeants d'Arvalis ont peut-être pris récemment conscience que ce ratio était particulièrement élevé et qu'ils s'exposaient, le cas échéant, à ce qu'un prélèvement soit effectué sur ces disponibilités. Par le passé, il a été régulièrement procédé à des prélèvements sur les trésoreries « dormantes ». Cette prise de conscience n'est peut-être pas sans lien avec le fait que le bilan provisoire pour 2003, établi à la fin du mois d'octobre de cette année, soit présenté selon des modalités sensiblement différentes, permettant de n'afficher qu'un montant de valeurs mobilières de 20 millions d'euros.

En fait, Arvalis ne fait plus apparaître comme telles une partie très importante de ses valeurs mobilières mais comme des fonds inscrits à l'actif de son bilan sous forme de provisions. L'étude détaillée des écritures composant le poste intitulé « Autres titres immobilisés » est riche d'enseignement. A ce titre, trois points doivent être relevés :

- Arvalis a décidé de constituer une provision d'un montant de 29 millions d'euros au titre d'un fonds de garantie du passif social, qui est supposé permettre le financement d'un plan de restructuration et le paiement des primes de départ ou de préretraites des quelque 400 personnes qu'il emploie. Cette somme de 29 millions d'euros correspondrait au coût du licenciement de la totalité des membres du personnel de l'organisme. Certes les dirigeants d'Arvalis se disent aujourd'hui inquiets pour l'avenir de l'organisme en raison du fait, notamment, que la taxe parafiscale dont il bénéficie jusqu'au 31 décembre 2003 a vocation à être remplacée par des contributions volontaires obligatoires (CVO) qui n'ont pas encore été aujourd'hui concrètement mises en œuvre. Cependant, le montant de cette provision laisse penser que ces dirigeants ont peut-être cédé au catastrophisme. Or cette vision extrêmement pessimiste n'a vraisemblablement pas lieu d'être ;

- une provision de 18 millions d'euros a été inscrite à titre de gage pour un emprunt bancaire ayant été contracté très récemment, le 18 novembre 2003, auprès du Crédit agricole d'Ile-de-France. Il est curieux qu'une provision d'un montant aussi élevé soit ainsi constituée au titre d'un emprunt qui vient à peine d'être effectué et qui n'est pas encore concrètement actionné. L'institut a simplement négocié une possibilité d'emprunt auprès de son organisme bancaire et pourtant le gage figure d'ores et déjà dans le bilan ;

- une provision de 32,4 millions d'euros est constituée au titre de contrats de recherche dont le financement serait à l'avenir assuré par Arvalis. Il apparaît que cette provision correspond à la totalité des paiements que l'institut serait amené à régler au cours de plusieurs années, et non à une tranche annuelle de paiements. Si certains contrats sont effectivement signés, d'autres programmes sont encore à l'état de projet. En 2002, le montant annuel des dépenses liées aux programmes de recherche s'est ainsi établi à un niveau cinq fois moins élevé que le montant de la provision ayant été constituée dans le bilan pour 2003.

L'ensemble de ces éléments doit permettre d'affiner la réflexion concernant la capacité contributive d'Arvalis qui continue de bénéficier de fortes disponibilités financières.

Par ailleurs, il n'est peut-être pas hors de propos de considérer que les recettes dont bénéficie Arvalis au titre des versements de l'Agence de développement agricole et rural (ADAR) qui a remplacé l'Association nationale pour le développement agricole (ANDA) constituent des recettes publiques, au regard de l'origine des ressources de ces organismes. Si l'on additionne les montants relatifs à la perception de la taxe pour le financement des actions dans le secteur céréalier (FASC) et ceux des subventions de l'ANDA puis de l'ADAR, on obtient un taux de recettes publiques dans les recettes totales d'Arvalis, situé entre 70 et 80 %. En prenant en considération ce taux, le montant du prélèvement devrait s'établir entre 70 à 80 millions d'euros.

Un tel prélèvement ne serait pas de nature à entraver l'activité actuelle d'Arvalis, comme le montre l'analyse des éléments techniques précédemment exposés.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé possible une synthèse des différentes positions exprimées au sein de la Commission si l'on consent à réduire de 30 millions d'euros le prélèvement envisagé, qui passerait ainsi de 79 millions d'euros à 49 millions d'euros.

M. François Goulard a déclaré souscrire totalement à l'analyse objective présentée par le Rapporteur général.

M. Pascal Terrasse s'est étonné des arguments avancés par le Rapporteur général selon lequel il serait normal que les « trésoreries dormantes » soient prélevées au profit des finances publiques, y compris lorsqu'elles sont détenues par des établissements privés. La méthode est d'autant plus contestable qu'Arvalis, agissant dans le domaine de la recherche, ne peut déterminer exactement le montant de ses besoins. Le groupe socialiste se prononcera, en conséquence, pour la suppression de l'article.

M. Charles de Courson a considéré qu'il convient de distinguer le problème de la disparition des taxes parafiscales du traitement des trésoreries excédentaires. Or, le Gouvernement se fonde, pour justifier le prélèvement proposé par le présent article, sur la disparition des taxes parafiscales. Pour être tout à fait cohérent, il faudrait opérer un prélèvement semblable sur tous les organismes qui bénéficient à ce jour de ces taxes. Par ailleurs, on peut se demander si le prélèvement sur la trésorerie d'Arvalis ne pose pas un problème constitutionnel, eu égard au principe d'égalité, puisqu'il introduit une discrimination selon les organismes bénéficiaires des taxes parafiscales.

M. Denis Merville, considérant l'importance du volume de trésorerie d'Arvalis, a estimé souhaitable de trouver une solution intermédiaire pour atténuer le prélèvement et s'est prononcé en faveur de la proposition du Président, visant à réduire de 30 millions d'euros ce prélèvement.

M. Philippe Auberger, tout en déclarant comprendre l'analyse du Rapporteur général, a considéré que les aspects politiques de la question soulevée doivent être pris en considération. Il serait donc souhaitable de trouver une solution intermédiaire quant au montant du prélèvement. S'agissant de l'existence de trésoreries importantes, il conviendrait que la mission des contrôleurs d'Etat soit mieux remplie.

M. Michel Bouvard a estimé que l'exposé du Rapporteur général démontre que le prélèvement proposé par le présent article ne mettrait pas en péril Arvalis. En outre, il semblerait que les décisions récentes de cet organisme témoignent d'une certaine volonté de dissimuler ses excédents de trésorerie. En conséquence, la position exprimée par le Rapporteur général est tout à fait fondée.

M. Marc Laffineur, tout en félicitant le Rapporteur général pour la clarté de sa présentation, a souligné l'inquiétude politique soulevée par le présent article. En conséquence, il semble souhaitable d'adopter la proposition du Président Pierre Méhaignerie, visant à réduire de 30 millions d'euros le prélèvement sur Arvalis.

M. Jean-Jacques Descamps a rappelé que l'Assemblée nationale a adopté, dans le projet de loi de finances pour 2004, le principe d'un prélèvement sur la trésorerie du Comité de développement du textile et de l'habillement, alors que ce prélèvement, qui relève du fait du prince, concerne des sommes pour lesquelles la profession a cotisé. Dans ces conditions, il serait normal que tous les organismes dans la même situation soient mis « à la même enseigne ». Se pose le problème du montant du prélèvement prélevé sur Arvalis. A cet égard, l'argument du Rapporteur général consistant à apprécier ce montant par rapport aux recettes budgétaires d'Arvalis ne semble pas pertinent. Par ailleurs, si l'amendement du Président doit être adopté, il conviendra de prévoir la compensation de la baisse de recettes qui en résulterait.

M. Pierre Hériaud, tout en soulignant le caractère convaincant de la démonstration chiffrée du Rapporteur général, a rappelé que le fait générateur du prélèvement ne peut légitimement être que le boni de liquidation de la taxe parafiscale lié à sa suppression à compter du 1^er janvier 2004. Dès lors, le montant du prélèvement doit être équivalent aux réserves accumulées au titre de cette seule taxe parafiscale. Cette dernière représentant en moyenne environ 37% des ressources d'Arvalis, dont le fonds de roulement s'établit à 119,7 millions d'euros, le prélèvement devrait en toute logique être fixé à 37% x 119,7 millions d'euros, soit un montant de l'ordre de 45 millions d'euros, comme le propose le Président Pierre Méhaignerie.

Le Rapporteur général s'est déclaré sensible aux arguments développés par les membres de la Commission. La dimension politique de cette question est indéniable et il convient d'éviter toute perception par trop brutale du prélèvement. Cependant, il a indiqué que même une fois opéré le prélèvement de 79 millions d'euros, comme proposé dans l'article, le fonds de roulement d'Arvalis resterait de 40 millions d'euros, soit une année de dépenses. En outre, le comportement récent de l'organisme, avec notamment l'engagement à bien des égards précipité, de crédits bancaires, appelle une certaine vigilance. Enfin, les compensations budgétaires proposées par l'amendement du Président Pierre Méhaignerie, à savoir un prélèvement de 15 millions d'euros sur les réserves de l'Institut national pour la propriété industrielle (l'INPI) et de 15 millions d'euros sur celles du Commissariat à l'énergie atomique (CEA), apparaissent excessives. En effet, le fonds de roulement de l'INPI est de 40 millions d'euros, soit moins d'un mois d'activité.

Il faut par ailleurs rappeler que l'organisme a fait l'objet de deux lourds prélèvements, dont la brutalité avait été sévèrement critiquée, dans les lois de finances rectificatives de 1997 et de 2001. S'agissant du CEA, le fonds de roulement est de même inférieur à un mois de trésorerie, bien que son montant, à la mesure des activités assumées par le Commissariat, soit beaucoup plus important, de l'ordre de 250 millions d'euros.

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, le Rapporteur général a proposé que le Parlement fasse preuve de compréhension mais aussi d'autorité, en réduisant de seulement 20 millions d'euros le montant du prélèvement sur Arvalis proposé par l'article, cette réduction étant financée par un prélèvement de 10 millions d'euros sur l'INPI et de 10 millions d'euros sur le CEA. Il a présenté un sous-amendement à l'amendement du Président en ce sens.

M. Marc Laffineur a, pour sa part, estimé qu'une réduction de 30 millions d'euros permettrait à l'Assemblée nationale de disposer d'une marge de négociation lors du débat en séance publique, l'opposition du Gouvernement à toute modification du montant du prélèvement apparaissant très déterminée.

M. Philippe Auberger a proposé que cet effort supplémentaire de diminution soit financé par un prélèvement à due concurrence sur les réserves de l'Institut français du pétrole.

M. Hervé Novelli s'est vivement opposé à cette dernière proposition qui romprait avec l'engagement du Gouvernement de donner une visibilité financière à moyen terme à l'IFP, dont le fonds de roulement est inférieur à un mois d'activité.

M. Charles de Courson a regretté que la solution qui semble se dessiner ne respecte pas la logique du prélèvement. Un montant de 45 millions d'euros est, comme il a été dit, légitime parce qu'il correspond au montant de la taxe parafiscale annuelle dont bénéficie l'organisme agricole. Il a estimé que l'effort demandé à l'IFP pourrait, par conséquent, être porté à 14 millions d'euros.

M. Hervé Novelli a une nouvelle fois manifesté ses inquiétudes relatives à la situation financière de l'IFP, lourdement fragilisé par l'opération Sodexis, et dont il se relève lentement à la condition que les pouvoirs publics ne modifient pas sans cesse ses perspectives économiques en ponctionnant arbitrairement dans ses réserves.

Le Président Pierre Méhaignerie, conscient de l'hostilité du Gouvernement à toute modification substantielle de l'article proposé, a vu dans le sous-amendement du Rapporteur général une solution équilibrée, satisfaisante et cohérente.

La Commission, suivant l'avis défavorable du Rapporteur général, a rejeté les cinq amendements suivants :

- deux amendements identiques présentés respectivement par MM. Charles de Courson et Jean-Louis Dumont, visant à supprimer cet article ;

- un amendement présenté par M. Philippe Auberger, visant à ramener de 79 à 45 millions d'euros le prélèvement devant être opéré sur l'institut Arvalis ;

- un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à ramener de 79 à 46 millions d'euros le prélèvement devant être opéré sur l'institut Arvalis, ce qui établit à 144 millions d'euros au lieu de 177 millions d'euros le montant global des prélèvements prévus par le présent article ;

- un amendement présenté par M. Charles de Courson, visant à exonérer Arvalis de tout prélèvement.

M. Pierre Hériaud a retiré un amendement, visant à ramener de 79 à 45 millions le prélèvement devant être opéré sur l'institut Arvalis et à répartir sur les trois autres organismes agricoles les 34 millions d'euros restant pour atteindre le montant global de prélèvement de 177 millions, au bénéfice du sous-amendement du Rapporteur général.

M. Hervé Novelli a également retiré un amendement visant à ramener le prélèvement sur Arvalis de 79 à 40 millions d'euros et s'est rallié à l'amendement du Président, sous-amendé par le Rapporteur général.

La Commission a adopté le sous-amendement du Rapporteur général ramenant le prélèvement sur Arvalis à 59 millions d'euros, contre 79 millions d'euros dans le texte de l'article 1. La Commission a adopté l'amendement présenté par M. Pierre Méhaignerie ainsi sous-amendé.

Puis elle a adopté l'article 1^er ainsi modifié.

Après l'article 1^er :

La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Charles de Courson, visant à instituer un prélèvement exceptionnel sur l'Institut Français du pétrole l'un de 79 millions d'euros et l'autre de 33 millions d'euros.

La Commission a examiné un amendement de M. Pierre Méhaignerie, visant à instituer pour 2003, au profit du budget de l'Etat, un prélèvement exceptionnel de 15 millions d'euros sur les réserves de l'Institut national de la propriété industrielle, et de 15 millions d'euros sur celles du Commissariat à l'énergie atomique, afin de compenser la diminution du prélèvement opéré sur Arvalis en vertu de l'article 1^er.

M. Pascal Terrasse a regretté que les réserves du CEA fassent ainsi l'objet d'un nouveau prélèvement, après que le décret du 19 mars 2003 a déjà annulé 191 millions d'euros au bénéfice de l'organisme. Ces diminutions successives des moyens conférés au CEA pourraient compromettre l'exercice de ses activités et entraîner, à l'image de ce qui s'est produit sur le site de Tricastin, des fermetures d'unités et donc des suppressions d'emplois.

Le Rapporteur général a rappelé que le CEA bénéfice d'un financement public de plus de 900 millions d'euros pour ses activités civiles et qu'il serait paradoxal pour l'Etat de reprendre d'une main ce qu'il donne de l'autre.

M. Daniel Garrigue a douté qu'un prélèvement sur la trésorerie du CEA constitue un signal très heureux, au moment où l'Europe désormais unie autour d'une seule candidature doit promouvoir les atouts du site de Cadarache pour l'implantation du projet international ITER. Cette remarque ne vise pas nécessairement à exonérer le CEA de toute contribution financière, mais à souligner l'effet négatif qu'un tel prélèvement pourrait avoir sur l'image de l'institution vis-à-vis de ses partenaires.

M. Daniel Garrigue a suggéré que soit sous-amendé l'amendement du Président de telle sorte que ne soient prélevés que l'Institut national de la propriété industrielle et l'institut Français du pétrole.

Le Président Pierre Méhaignerie a réaffirmé la nécessité de trouver un « gage » pour alléger la charge pesant sur Arvalis sans réduire les ressources du BAPSA.

M. Hervé Novelli a indiqué que, rapporteur spécial du budget de l'Industrie, il est intéressé au fonctionnement du CEA et peut confirmer que celui-ci dispose bien d'un concours financier annuel d'environ 1 milliard d'euros. Il apparaît donc relativement peu pénalisant de prélever les 10 millions d'euros nécessaires sur une telle somme.

Le Rapporteur général a estimé que personne ne conteste la nécessité de compenser les éventuelles pertes de recettes pour le BAPSA liées à une diminution du prélèvement effectué sur Arvalis. Cependant, il est nécessaire de mener une expertise précise quant aux conséquences d'un tel redéploiement sur le bilan et le fonds de roulement de l'organisme qui supporterait tout ou partie de cette compensation. Il est probable qu'effectuer un prélèvement sur le CEA constituerait un signal fâcheux vis-à-vis de nos partenaires.

M. Charles de Courson a souligné qu'il faudrait préciser si le prélèvement toucherait les activités militaires ou les activités civiles du CEA : les premières reçoivent leur financement du budget de la Défense, les secondes du budget de l'Industrie.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé qu'une compensation sollicitant comme l'a suggéré M. Daniel Garrigue, l'INPI et l'IFP devait être considérée comme une solution sage. Il a noté que son amendement fait l'objet d'un autre sous-amendement, de cohérence, du Rapporteur général, ramenant de 15 millions d'euros à 10 millions d'euros le montant du prélèvement à effectuer sur chacun de ces deux organismes, étant donné que le prélèvement effectué sur Arvalis a été réduit au total de 20 millions d'euros.

La Commission a adopté les deux sous-amendements. Elle a ensuite adopté cet amendement ainsi modifié.

Article 2 : Equilibre général :

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson visant à augmenter les recettes non fiscales du budget général de 33 millions d'euros en effectuant un prélèvement sur les réserves de l'Assemblée nationale.

M. Charles de Courson a expliqué que cet amendement était la contrepartie d'un amendement présenté à l'article premier visant à diminuer le prélèvement effectué sur Arvalis-Institut du végétal. Etant donné la solution qui a été trouvée à l'article précité, cet amendement est devenu inutile.

La Commission a rejeté cet amendement, puis elle a adopté l'article 2 sans modification.

Elle a ensuite adopté la première partie du projet de loi de finances rectificative ainsi modifiée.

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2002

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 3 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouvertures de crédits :

La Commission a examiné un amendement de M. Charles de Courson visant à diminuer les crédits inscrits au titre des dépenses ordinaires des services civils.

M. Charles de Courson a expliqué que cet amendement visait à ne pas entériner la révision des conditions tarifaires SNCF réservées aux parlementaires. Cette révision impliquerait en effet une ouverture de crédits d'environ 3 millions d'euros. L'adoption de cet amendement permettrait à l'Assemblée nationale de donner le bon exemple en matière de gestion des deniers publics. Il n'apparaît pas opportun en effet de voter des crédits supplémentaires en loi de finances rectificative pour faire face aux frais résultant de la réévaluation des dépenses de transports des parlementaires.

M. Didier Migaud a considéré que la démarche poursuivie par l'amendement était de mauvaise méthode. Il ne faut pas adopter cet amendement qui contrevient aux règles et aux procédures habituelles applicables au sein de l'Assemblée nationale. Il faut respecter les prérogatives du Président, du Bureau de l'Assemblée nationale ainsi que des questeurs. Il revient à la Commission de vérification des comptes de l'Assemblée nationale de jouer son rôle. Certaines dépenses du budget de l'Assemblée nationale apparaissent en effet incompressibles et le rythme même des séances a une incidence directe et inévitable sur les dépenses en matière de transports. Les négociations avec la SNCF qui ont été entamées il y a maintenant deux ans ont abouti à un compromis honnête qu'il ne faut pas aujourd'hui remettre en cause au détour d'un amendement.

M. Augustin Bonrepaux a jugé étonnant d'avoir à défendre les positions prises par le Bureau de l'Assemblée nationale, dont la plupart des membres appartiennent à la majorité. Cet amendement semble remettre en cause ce qui a été décidé par les instances compétentes de l'Assemblée nationale.

M. Michel Bouvard a rappelé que les négociations menées avec la SNCF ont fait suite à des observations de la Cour des Comptes. L'adoption de cet amendement serait particulièrement inopportune car elle attirerait l'attention de certains observateurs démagogues sur le montant des dépenses relatives aux transports des parlementaires. Il ne faut pas courir le risque de nourrir ainsi l'antiparlementarisme.

M. Marc Laffineur a considéré que l'amendement était inopportun car il semble considérer comme inacceptable le fait de dégager des excédents de fonctionnement. Or, si l'on prend l'exemple des collectivités locales, la plupart d'entre elles disposent de tels excédents. La situation n'est donc pas propre à la gestion de l'Assemblée nationale.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré que l'Assemblée nationale devait être exemplaire en matière de maîtrise des dépenses publiques. Les citoyens ne comprendraient guère que les députés ne s'appliquent pas à eux-mêmes les règles de rigueur en matière de gestion publique.

La Commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 : Dépenses en capital des services civils.- Annulation de crédits :

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 : Dépenses en capital des services civils.- Ouvertures de crédits :

La Commission a adopté l'article 5 sans modification.

Article 6 : Dépenses en capital des services civils.- Annulation de crédits :

La Commission a adopté l'article 6 sans modification.

Article 7 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouverture de crédits :

La Commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 : Dépenses en capital des services militaires.- Ouverture de crédits :

La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 : Dépenses en capital des services militaires.- Annulation de crédits :

La Commission a adopté l'article 9 sans modification.

Budgets annexes

Article 10 : Dépenses des budgets annexes.- Ouverture de crédits :

La Commission a adopté l'article 10 sans modification.

Article 11 : Dépenses des budgets annexes.- Annulation de crédits :

La Commission a adopté l'article 11 sans modification.

Opérations à caractère temporaire

Article 12 : Comptes de prêts.- Ouverture de crédits :

La Commission a adopté l'article 12 sans modification.

Article 13 : Comptes de prêts.- Annulation de crédits :

La Commission a adopté l'article 13 sans modification.

Article 14 : Comptes d'avances.- Ouverture de crédits :

La Commission a adopté l'article 14 sans modification.

AUTRES DISPOSITIONS

Article 15 : Ratification des décrets d'avance :

La Commission a adopté l'article 15 sans modification.

Avant l'article 16 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Patrice Martin-Lalande, tendant à prévoir que le dispositif d'amortissement dégressif prévu à l'article 39 A du code général des impôts s'applique aux satellites de communication acquis ou créés à compter du 1^er janvier 2003.

Suite à une interrogation de M. François Goulard, le Rapporteur général a précisé que le coût du dispositif serait en tout état de cause très faible en 2004 et devrait demeurer modéré au cours des années suivantes.

Après que le Rapporteur général eut émis un avis favorable, la Commission a adopté cet amendement.

La Commission a examiné plusieurs amendements tendant à restaurer un régime fiscal spécifique pour les dons des particuliers en faveur des organismes sans but lucratif qui procèdent à la fourniture gratuite de repas à des personnes en difficulté, qui contribuent à favoriser leur logement ou qui procèdent, à titre principal, à la fourniture gratuite de soins à des personnes en difficulté :

- un amendement présenté par M. Didier Migaud, tendant à créer, pour cette catégorie de dons, un crédit d'impôt égal à 70% des dons retenus dans la limite de 600 euros ;

- un amendement présenté par M. Xavier Bertrand, tendant à relever le taux de la réduction d'impôt de 60% à 70% de cette catégorie de dons, retenus dans la limite de 414 euros ;

- un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, tendant à porter le taux de la réduction d'impôt à 70% des dons retenus dans la limite de 600 euros.

M. Didier Migaud a rappelé que la loi relative au mécénat, aux associations et aux fondations n° 2003-709 du 1^er août 2003 a simplifié le régime d'incitation fiscale applicable aux dons des particuliers en faveur des associations en fixant un taux unique de réduction d'impôt de 60% des dons. Cependant, cette loi a également eu pour conséquence une diminution sensible des recettes pour certaines de ces associations, du fait de la suppression de l'incitation particulière qui existait en leur faveur suite à l'adoption de l'amendement dit « Coluche » de 1988. Des associations comme celle des Restaurants du cœur, qui viennent en aide aux plus démunis en leur fournissant repas ou logement, subiraient ainsi une baisse de 40% de leurs recettes. Leur situation financière serait à ce point périlleuse que certaines de ces associations pourraient être contraintes de mettre un terme à leur activité d'ici un à deux mois.

Il est donc proposé d'augmenter le taux de la réduction d'impôt à 70% pour les sommes versées au profit d'associations du type des Restaurants du cœur, afin de redonner un caractère incitatif aux dons opérés en leur faveur.

Cette mesure se veut transpartisane, car il s'agit d'apporter une solution rapide et concrète à la situation financière d'associations dont les activités en faveur des déshérités sont essentielles. M. Didier Migaud a rappelé à cet égard le caractère exemplaire de la gestion des Restaurants du cœur. Les dons effectués en leur faveur servent effectivement la situation des plus déshérités, si bien que le renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt applicable aux dons effectués en leur faveur ne court pas de risque réel de déboucher sur de quelconques vicissitudes.

M. Xavier Bertrand a précisé que la mesure proposée a vocation à s'appliquer à l'ensemble des associations de nature caritative, et pas seulement aux Restaurants du cœur. La réduction d'impôt supplémentaire envisagée vise à octroyer un avantage en faveur des associations qui luttent contre la précarité et contribuer ainsi à résoudre pour partie leurs difficultés financières.

M. Laurent Hénart a rappelé la teneur de la loi relative au mécénat. Les dispositions adoptées ont pour objectif d'uniformiser les taux de réduction fiscale applicables aux dons effectués par les particuliers ou les entreprises. Cette uniformisation s'est traduite par un alignement des différents taux de réduction applicables jusqu'alors sur le taux le plus élevé. Le taux du crédit d'impôt applicable aux dons des particuliers a ainsi été relevé de 50% à 60%, tandis que le dispositif prévu pour les dons des entreprises était transformé en réduction d'impôt au taux de 60%. Dans le même temps, le plafond des dépenses prises en compte au titre de la réduction d'impôt était également sensiblement augmenté. Pour les particuliers, ce plafond a été doublé de 10% à 20% du revenu imposable.

Ce dispositif partait en effet d'une idée simple : la loi sur le mécénat ne pouvait être efficace que si elle était lisible et introduisait donc un système identique quelle que soit l'origine des dons.

S'agissant des amendements tendant à restaurer un régime spécifique pour les organismes du type des Restaurants du cœur, M. Laurent Hénart a rappelé l'opposition des petites associations à l'adoption de ce dispositif, qui souhaitent éviter la multiplication des niches fiscales. C'est la raison pour laquelle la loi sur le mécénat a introduit un dispositif de déduction fiscale identique pour toutes les associations relevant du secteur caritatif.

Les Restaurants du cœur font actuellement valoir une baisse sensible de leurs recettes, du fait de l'entrée en vigueur des dispositions de la loi sur le mécénat. Loin de s'élever à 40%, la baisse de leurs recettes serait en réalité comprise entre 15% et 25%. Cette baisse s'explique moins par l'entrée en vigueur de la loi sur le mécénat que par les fluctuations des dons des particuliers. Avant toute modification des dispositions de la loi sur le mécénat, il convient d'analyser si ces fluctuations ont vocation à perdurer. A cet égard, il convient de relever que des organismes tels que la Croix rouge, le Secours populaire ou le Secours catholique ne semblent pas enregistrer de baisse comparable de leurs dons.

Le dispositif de l'amendement « Coluche » ne s'applique pas de manière claire et précise. Plusieurs associations à vocation caritative, telles qu'une association en faveur des parents accompagnant des enfants en fin de vie ou un centre social d'accompagnement scolaire dans un quartier en difficulté, ne bénéficiaient pas de la déduction fiscale prévue à ce titre au motif qu'elles exerçaient leur activité de manière continue et ne répondaient pas de ce fait à une situation d'urgence.

Revenir à la situation juridique qui prévalait lors de la mise en œuvre de l'amendement « Coluche » peut paraître contestable à plusieurs égards. Cela reviendrait à modifier la loi sur le mécénat alors que celle-ci est entrée en vigueur il y a quatre mois. Cette révision interviendrait sans concertation avec les associations concernées. Le dispositif proposé serait d'une application complexe et ne bénéficierait sans doute qu'aux plus médiatiques des associations à but caritatif.

Il a rappelé que, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2004, l'Assemblée nationale a adopté un amendement demandant au Gouvernement de déposer sur le bureau des assemblées parlementaires un rapport sur l'application de la loi « mécénat ». Est-il efficace de réclamer aujourd'hui une évaluation plus précoce ? Le Parlement gagnerait certainement à ne pas légiférer sous des pressions uniquement médiatiques. Il n'y pas réellement urgence : toutes les associations ne voient pas une érosion des dons du public.

M. Daniel Garrigue a souligné combien les parlementaires semblent sensibles aux actions d'information entreprises par les Restaurants du Cœur. Mais si le Parlement adopte une décision dans le sens souhaité par cette association, il sera bientôt soumis à la pression des autres associations, qui réclameront de bénéficier elles aussi du taux de 70%. Enfin, quelle peut être la signification d'un don qui serait financé à 70% par une baisse d'impôt ?

M. Xavier Bertrand a confirmé que l'article 71 bis du projet de loi de finances pour 2004 prévoit le dépôt d'un rapport par le Gouvernement avant le 30 juin 2005. Il n'est pas certain que la loi « mécénat » soit la cause des situations d'urgence qui sont annoncées. Il serait peut-être préférable d'attendre l'été 2004 pour voir si des éléments inédits justifient une nouvelle action dans le projet de loi de finances 2005.

M. Augustin Bonrepaux a souligné l'originalité de la proposition de M. Didier Migaud : elle encourage la générosité de tous les Français, alors qu'un avantage fondé sur une réduction d'impôt ne bénéficie qu'aux personnes imposables. Un problème est manifeste désormais : les fonds se dispersent au détriment des organismes prenant en charge les situations d'urgence. Faut-il attendre une année supplémentaire pour agir ? Cela risque de créer des situations intenables.

Le Rapporteur général a estimé que la loi « mécénat » a substantiellement amélioré les avantages fiscaux et simplifié les régimes incitatifs avec, notamment, l'alignement des taux de réduction d'impôt sur une valeur unique de 60% du montant du don, retenu dans la limite de 20% du revenu imposable contre 10% auparavant. Ce dispositif réduit sans aucun doute l'avantage comparatif dont jouissaient jusqu'alors les Restaurants du Cœur, qui pouvaient depuis longtemps faire profiter leurs donateurs d'un taux de réduction de 60%, dans la limite d'une somme égale à 407 euros au titre de l'imposition des revenus de l'année 2002.

Mais il n'y a pas encore assez de recul pour évaluer si la loi « mécénat » a des répercussions réellement négatives sur ce type d'association. D'ailleurs, la notoriété de ce texte reste encore faible. Rien n'incite donc à penser qu'il faille imputer à la loi « mécénat » la chute alléguée de 15 à 20% des dons reçus par les organismes de lutte contre la précarité.

Pour autant, le Rapporteur général a indiqué rejoindre la détermination de M. Didier Migaud et de M. Xavier Bertrand à améliorer le sort des associations se destinant à l'intervention d'urgence auprès des personnes défavorisées qui doit susciter l'adhésion. Un récent rapport de la Cour des comptes a d'ailleurs salué la qualité de gestion exemplaire des Restaurants du Cœur, comme il l'a lui-même constaté, s'agissant des actions menées dans le Val-de-Marne. Ces amendements ne peuvent pourtant pas être acceptés car il faut disposer de plus de recul avant de modifier la loi « mécénat ». Il vaut mieux se fixer un rendez-vous à l'été 2004 pour voir si l'hémorragie annoncée des dons se confirme.

La Commission a rejeté ces trois amendements.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Patrice Martin-Lalande, tendant à étendre au secteur de la production audiovisuelle le dispositif de crédit d'impôt proposé par l'article 62 bis du projet de loi de finances pour 2004 en faveur des entreprises de production cinématographique.

Le Rapporteur général a souligné que ce crédit d'impôt a un sens, s'agissant des entreprises de production cinématographiques. En revanche, son éventuelle extension aux entreprises de production audiovisuelle ne reviendrait qu'à créer un avantage au bénéfice des chaînes de télévision.

M. Philippe Auberger a indiqué qu'il n'est pas de bonne méthode de modifier un texte en cours de discussion par l'intermédiaire d'un autre texte et que, de ce seul fait, il ne pourrait pas s'associer à l'auteur de cet amendement. Pour autant, l'argumentation du Rapporteur général peut être discutée. On peut en effet considérer que les principaux contributeurs au financement de la production française de cinéma français sont bien les chaînes de télévision privées. De fait, il existe une très grande perméabilité entre la production audiovisuelle et la production cinématographique et les distinguer, y compris au plan fiscal, est de plus en plus difficile.

La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Hervé Novelli, tendant à porter de 1.500 euros à 2.500 euros le montant des frais funéraires qui peuvent être déduits de l'actif d'une succession.

M. Hervé Novelli a estimé la déduction fiscale insuffisante et essentiel de prendre en compte de manière plus réaliste les frais moyens d'obsèques supportés par les familles.

Le Rapporteur général s'est déclaré défavorable à l'amendement dans la mesure où la déduction a déjà été multipliée par trois, de 500 à 1.500 euros dans l'article 14 de la loi de finances initiale pour 2003. En outre, cet effort très substantiel a été accompagné d'une simplification appréciable du dispositif fiscal, l'obligation de présentation de la facture, souvent douloureuse pour les familles, ayant été supprimée. Il est donc nécessaire d'attendre pour envisager une nouvelle augmentation de la déduction fiscale.

Après que M. Hervé Novelli eut rappelé que son amendement répondait aux préoccupations très souvent exprimées par les contribuables, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Nicolas Perruchot, proposant d'exonérer pour moitié de droits de mutation à titre gratuit les immeubles à usage locatif non meublés, lorsque les héritiers s'engagent à poursuivre leur location pendant une durée de six ans, suivant l'avis défavorable du Rapporteur général, qui a rappelé s'être opposé à cette proposition lors des débats relatifs au projet de loi de finances pour 2004.

Le Président Pierre Méhaignerie a regretté l'empilement de dispositifs fiscaux nuisant gravement à la lisibilité de la loi.

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

A.- MESURES FISCALES

Article 16 : Création de la taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires :

La Commission a adopté un amendement présenté par M. Jean-Michel Fourgous, modifiant le titre de la taxe intitulée « taxe sur les nuisances sonores aéroportuaires », au motif que le terme actuel ne rend pas compte des réels contributeurs de la taxe qui sont les compagnies aériennes à raison du bruit provoqué par les avions et non les aéroports, et après que le Rapporteur général a exprimé un avis favorable.

La Commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Après l'article 16 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Alain Marleix, proposant que les contributions versées aux organismes de collecte de déchets de produits anti-parasitaires à usage agricole par les entreprises fabriquant des produits anti-parasitaires puissent être déduites à 50% de la TGAP dans la limite de 25% des cotisations de taxes dues.

M. Alain Marleix a rappelé que l'Etat et l'organisme de collecte de déchets de produits antiparasitaires à usage agricole Adivalor ont signé le 1^er octobre 2003 un accord cadre disposant notamment que l'Etat s'engage à accompagner les démarches visant à consolider et pérenniser le fonctionnement de cette filière sur le plan technique et économique. Afin d'encourager le développement d'une collecte systématique, il est donc essentiel de créer une incitation fiscale pour lutter contre la prolifération des emballages plastique qui polluent les campagnes. L'amendement proposé a un coût de 2 millions d'euros seulement, à rapprocher du montant versé par cette filière industrielle chaque année au titre de la TGAP, qui s'établit à 39 millions d'euros, en progression de 10 millions d'euros par rapport à l'année précédente en raison de l'élargissement de l'assiette à un nombre plus important de produits taxés.

Le Rapporteur général a estimé séduisant le dispositif proposé. Il n'apparaît pas inopportun d'encourager fiscalement le développement des filières permettant de limiter la pollution. Il a souhaité savoir si l'association citée par M. Alain Marleix a des concurrents s'agissant de la collecte de déchets issus de l'utilisation de produits antiparasitaires et s'est interrogé sur le fait de savoir si le dispositif proposé ne serait pas de nature à renforcer un éventuel monopole.

M. Alain Marleix a précisé qu'Adivalor est sans doute le seul acteur de la filière de valorisation des déchets en cause.

Le Rapporteur général s'en est remis à la sagesse de la Commission, qui a adopté cet amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jacques Pelissard, tendant à prévoir que toute personne ou organisme qui a produit ou fait produire des imprimés non nominatifs distribués gratuitement aux particuliers, dans leurs boîtes à lettres, sans demande préalable de la part de ces particuliers, ou mis à leur disposition dans les parties communes des habitations collectives, dans des locaux commerciaux, dans des lieux publics ou sur la voie publique est tenu de contribuer à la collecte, la valorisation et l'élimination des déchets résultant de l'abandon de ces imprimés. Cette contribution pourrait, en tout ou partie, prendre la forme de prestations en nature, qui pourraient notamment consister en une mise à disposition d'espaces de communication. Sous sa forme financière, la contribution serait remise à un organisme agréé qui la verserait aux collectivités territoriales à titre de participation aux coûts de collecte, de valorisation et d'élimination qu'elles supportent. La personne ou l'organisme qui ne s'acquitterait pas volontairement de cette contribution serait soumis à une taxe assise sur le poids des imprimés distribués.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que cet amendement répond à une préoccupation régulièrement exprimée par la Commission, qui doit pouvoir enfin déboucher sur un accroissement de la participation des industriels au financement des dépenses dues à la gestion des déchets d'emballage. Il a souligné que les projets de dispositifs précédents s'étaient heurtés à l'opposition de la presse quotidienne régionale (PQR), partie prenante dans la diffusion de certains journaux gratuits, et de La Poste qui a craint une baisse importante de son chiffre d'affaires en raison de la part de ce type de correspondance dans son activité.

Le présent dispositif a reçu l'approbation des dirigeants de la PQR, qui serait ainsi autorisée à participer à ce financement, au titre des journaux gratuits dont elle a le contrôle, par des prestations en nature, notamment sous forme d'encarts publicitaires. Quant à La Poste, les craintes en termes de rentabilité sont sans doute très largement excessives. Le principal problème tient dès lors à la définition d'un seuil d'exonération au-delà duquel le poids des imprimés distribués serait effectivement taxé, afin de ne pas créer de coûts de contrôle administratifs disproportionnés s'agissant des poids d'imprimés les plus faibles. Une tonne semble à cet égard un seuil pertinent.

Si l'amendement propose la création d'une taxe, il s'agit d'un élément secondaire au regard de la solution à privilégier, qui est la création d'une filière de valorisation des déchets permettant d'aider les collectivités locales au financement de leur traitement. En effet, la taxation n'interviendra qu'à compter du 1^er janvier 2005 si aucun accord n'est trouvé entre les partenaires pour remédier au problème important du coût de collecte et de traitement des déchets. Il faut en outre rappeler que l'inspiration de cet amendement s'inscrit pleinement dans la logique communautaire fondée sur l'obligation de financement de la collecte des déchets par ceux qui en sont à l'origine.

M. Alain Joyandet a déclaré partager l'inquiétude exprimée par les auteurs de l'amendement devant la prolifération des prospectus distribués par les enseignes de la grande distribution. Il a estimé que le dispositif comporte des risques substantiels de voir l'équilibre économique de nombreuses petites ou moyennes entreprises mis en péril. Il faut constater qu'une taxation de cette nature ne pèserait qu'accessoirement sur les enseignes de la grande distribution qui sont pourtant sensées constituer la cible de l'amendement. En revanche, s'agissant des entreprises, souvent familiales et au chiffre d'affaires limité, qui assurent par exemple la production ou la distribution de journaux gratuits, dont les tirages sont rarement supérieurs à 35.000 exemplaires, une taxe de 0,15 euro par tonne de papier aboutirait à renchérir de 20 à 30% le coût de leur principale matière première, impliquant une diminution comparable de leur rentabilité. Il serait infiniment regrettable qu'au motif de faire participer les industriels au financement du coût de collecte de ces déchets nuisibles, les plus petits partenaires soient gravement pénalisés.

Il est par ailleurs douteux que les représentants de la PQR aient approuvé ce type de dispositif. Il a regretté qu'à l'occasion des récentes auditions qu'il a menées, en sa qualité de coprésident du groupe d'étude sur la presse de l'Assemblée nationale, il n'ait pas pu interroger les responsables des syndicats de la presse s'agissant dudit dispositif, dont la préparation a été pour le moins tardive.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré les inquiétudes exprimées par M. Alain Joyandet presque totalement sans fondement. Si l'amendement était adopté, le taux annuel de la taxe mentionné au 9 du I de l'article 266 sexies du code des douanes serait de 0,15 euro par kilogramme. Cette taxation représenterait pour ceux qui ne souhaiteraient pas s'associer au dispositif de contribution à une filière de valorisation et de traitement des déchets, une utile « épée de Damoclès » nécessaire en fait pour s'assurer de l'efficacité de ce dispositif. Il faut, en outre, souligner que le coût d'élimination des déchets relatifs à la presse papier est bien moindre que celui qui concerne les déchets résultant de l'abandon d'imprimés de publicité.

M. Michel Bouvard a considéré que l'amendement proposé aboutit à un point d'équilibre tout à fait satisfaisant. La Commission des finances s'est à de multiples reprises saisie de ce problème sans qu'il ait été possible d'aboutir à une solution consensuelle ou juridiquement opérationnelle. Les citoyens sont à juste titre inquiets de l'augmentation des coûts liés au traitements des ordures ménagères. Les organismes produisant des imprimés non nominatifs destinés aux particuliers dans leurs boîtes à lettres doivent désormais contribuer aux coûts relatifs à la collecte, à la valorisation et à l'élimination des déchets qui en résultent.

M. Eric Woerth a jugé que l'amendement poursuit un objectif utile qui est de faire en sorte que les distributeurs d'imprimés de publicité soient désormais mis à contribution. Cependant, il serait souhaitable que les distributeurs de journaux gratuits ne soient pas concernés par ce dispositif.

M. Denis Merville a constaté une augmentation très significative du volume des imprimés dans les boîtes à lettres des particuliers - le chiffre de 465 kilogrammes de déchets par personne serait désormais atteint - ce qui comporte un coût important en termes d'élimination des déchets. Lors du récent congrès des maires de France, M. Denis Merville a pu constater l'urgence de trouver une solution. Cette question préoccupait déjà les membres de la Commission des finances de l'Assemblée nationale en 1996.

M. Jean-Louis Dumont a souligné que le traitement des déchets liés à la diffusion des imprimés devient de plus en plus difficile. La nécessité de l'amendement n'est pas en cause, mais il convient d'éviter tout dispositif qui gênerait la diffusion de la presse d'opinion ou d'une certaine presse militante qui doit continuer à être distribuée aux particuliers sans difficulté. Si la diffusion de cette presse était entravée, cela irait à l'encontre d'un mouvement démocratique essentiel. Il faut également noter que dans certains quartiers populaires, les imprimés publicitaires permettent à leur destinataire de s'informer sur les offres de produits proposés dans les grandes surfaces et de bénéficier des offres promotionnelles liées à la présentation dans ces grandes surfaces de bons détachables issus de ces imprimés.

Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que la publicité adressée ne figure pas dans le champ de l'amendement.

La Commission a adopté cet amendement.

Suivant l'avis défavorable du Rapporteur général, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Hervé Mariton, proposant que, désormais, les commissionnaires ou déclarants en douanes, agissant dans le cadre d'un mandat de représentation directe, ne soient plus solidairement tenus au paiement de la TVA due à l'importation, dont le redevable de droit commun est le destinataire réel des biens sur la déclaration d'importation.

Article 17 : Mesures en faveur des salariés exerçant temporairement une activité professionnelle en France :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, de suppression de l'article.

M. Augustin Bonrepaux, soulignant la logique du Gouvernement qui consiste, selon lui, à favoriser les contribuables les plus aisés, a considéré que la proposition relative à la création d'un régime fiscal des « impatriés » limite, à tort, la question de l'attractivité du territoire français à une simple question fiscale, alors que doivent également être pris en compte le niveau et la qualité des services publics et des équipements disponibles sur le territoire. En outre, le dispositif proposé constituerait une mesure inéquitable au regard de la fiscalité qui pèse sur les cadres français, qui, de ce fait, pourraient être incités à s'expatrier eux-mêmes.

Le Rapporteur général a rappelé que la création d'un régime fiscal spécifique aux « impatriés » fait l'objet de propositions anciennes, notamment dans le rapport présenté en juillet 2001 par M. Michel Charzat, et plus récemment par M. Sébastien Huygue. En outre, la majorité des pays de l'Union européenne ont adopté des dispositions fiscales spécifiques aux « impatriés ».

M. Pascal Terrasse a considéré que le présent article témoigne d'une vision trop restrictive. On ne peut en effet évoquer le problème des « impatriés » sans parler de celui de l'immigration. A cet égard, de nombreux rapports estiment que la France sera confrontée, dans les années à venir, à un déficit de main-d'œuvre croissant. En outre, le présent article, pour lequel aucune étude d'impact n'a été présentée, ne vise que les cadres, alors que le chômage des cadres en France s'accroît.

Le Rapporteur général a rappelé que le présent article concerne tous les salariés ainsi que les dirigeants et non pas les seuls cadres. Il est en outre très encadré dans sa durée d'application, limitée à cinq ans, dans ses conditions d'application ainsi que dans son contenu puisque seule une fraction limitée des revenus serait exonérée d'impôt.

M. François Goulard a récusé la critique selon laquelle le présent article aurait pour objet de créer une catégorie de privilégiés. Il convient en effet de prendre en compte la réalité économique : les « états-majors » des entreprises internationales qui s'implantent en France emploient des « impatriés », ce qui nécessite d'adopter des mesures spécifiques permettant à la France de rester compétitive.

Le Rapporteur général a précisé que le dispositif proposé par le Gouvernement concernerait environ 2.000 à 3.000 personnes par an. Il est donc vain de tenter d'associer le problème du chômage à ce dispositif.

M. Charles de Courson a précisé que le régime fiscal des quartiers généraux a relevé jusqu'alors de dispositions issues de circulaires administratives dont le Parlement n'a jamais été saisi. Le présent article a le mérite de procéder à une explicitation législative du régime fiscal.

Après que le Rapporteur général eut exprimé un avis négatif, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté l'article 17 sans modification.

Après l'article 17 :

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Michel Bouvard, visant à ramener à cinq ans la durée pendant laquelle l'intéressé ne doit pas avoir été domicilié fiscalement en France pour bénéficier du régime des « impatriés ».

M. Michel Bouvard a précisé que l'amendement tend à renforcer les effets du dispositif proposé par le Gouvernement. Les emplois qui pourraient être transférés, par exemple dans le secteur des marchés boursiers ou dans la recherche, sur le territoire national, suite à la mise en œuvre de ce dispositif, sont eux-mêmes susceptibles d'entraîner la création de nombreux autres emplois.

Le Rapporteur général a précisé que la proposition