N° 1868

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),

TOME IV

JUSTICE

ADMINISTRATION CENTRALE
et SERVICES JUDICIAIRES

PAR M. JEAN-PAUL GARRAUD,

Député.

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Voir le numéro : 1863 (annexe 31).

INTRODUCTION 5

I.-  LA MISE EN œUVRE DE LA TROISIÈME TRANCHE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE 6

A. LES SERVICES JUDICIAIRES 6

1. L'activité des juridictions judiciaires : des délais de traitement encore trop longs 8

a) L'activité judiciaire civile 8

b) L'activité judiciaire pénale 10

2. Les crédits prévus pour 2005 14

a) Les créations d'emplois 14

b) Les mesures en faveur des personnels 15

c) Les moyens des services 18

d) Les mesures en faveur de l'accès au droit 20

B. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 21

1. L'activité des juridictions administratives : une progressioin inquiétante du contentieux 21

2. Le projet de budget pour 2005 24

C. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE 26

II. -  LA MISE EN PLACE DES JURIDICTIONS DE PROXIMITÉ 29

A. LE CADRE LÉGISLATIF ET RÉGLEMENTAIRE 29

1. Les compétences et l'organisation des juridictions de proximité 29

2. Le statut des juges de proximité 32

3. Les conditions de recrutement, de formation et de rémunération des juges de proximité 33

B. LE PREMIER BILAN 35

1. Les candidatures 35

2. Les recrutements 36

3. L'activité 37

4. Les moyens budgétaires alloués 37

C. LES PERSPECTIVES D'ÉVOLUTION 38

III. -  LA PRÉPARATION DE L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 40

A. LA NOUVELLE PRÉSENTATION DU BUDGET DE LA JUSTICE 40

B. LA RÉFORME DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS 44

C. LA MODERNISATION DE LA GESTION DÉCONCENTRÉE 46

1. Les budgets opérationnels de programme 46

2. Les expérimentations 47

3. La généralisation de la contractualisation 50

D. L'ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 51

1. La définition des objectifs et le choix des indicateurs 51

2. Le développement de l'analyse des coûts 57

AUDITION DE M. DOMINIQUE PERBEN, GARDE DES SCEAUX, MINISTRE DE LA JUSTICE, ET MME NICOLE GUEDJ, SECRÉTAIRE D'ÉTAT AUX DROITS DES VICTIMES 59

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR  85

MESDAMES, MESSIEURS,

Le projet de budget des services judiciaires, des juridictions administratives et de l'administration générale du ministère de la Justice s'élève à 3,2 milliards d'euros en crédits de paiement. À structure constante ⁽¹⁾, il augmente de 3,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2004, soit une progression nettement supérieure à l'accroissement global des crédits du budget général de l'État (+ 1,8 %). La justice reste donc une des priorités budgétaires du Gouvernement.

BUDGET DES SERVICES JUDICIAIRES, DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES
ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
(crédits de paiement)

(en euros)

Cet effort s'inscrit dans le droit fil de la programmation pluriannuelle prévue par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, dont le budget 2005 constitue la troisième année d'application. Il permettra de financer les réformes structurelles engagées depuis deux ans, au premier rang desquelles la création des juridictions de proximité. L'année 2005 constituera en outre une étape décisive dans la modernisation de la Chancellerie : elle préfigurera l'entrée en vigueur de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances par la mise en place d'objectifs et d'indicateurs, destinés à évaluer l'activité des juridictions et des services judiciaires.

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* *

I.-  LA MISE EN œUVRE DE LA TROISIÈME TRANCHE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE

L'augmentation des crédits de la justice permettra de financer la troisième tranche de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (lopj) du 9 septembre 2002. Pour la période 2003-2007, celle-ci prévoit, au profit des services judiciaires, des juridictions administratives et de l'administration générale, l'ouverture de 382 millions d'euros en autorisations de programme et la création de 5 110 emplois.

MISE EN ŒUVRE DE LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE DE LA LOPJ

A. LES SERVICES JUDICIAIRES

Le budget des services judiciaires regroupe les crédits nécessaires au fonctionnement de la justice civile, pénale, commerciale et sociale. Il couvre 7 526 magistrats et 21 674 fonctionnaires et contractuels, ainsi que plus de 20 000 juges non professionnels bénévoles ou rémunérés à la vacation (juges consulaires, conseillers prud'hommes, assesseurs des tribunaux pour enfants, juges de proximité...), assistants et agents de justice, déployés dans 1 157 juridictions judiciaires ⁽²⁾.

Les services judiciaires ont pour mission principale de rendre la justice. Ils ont également la charge de la conduite des politiques publiques orientées vers la prévention et la dissuasion de la délinquance ainsi que vers la réinsertion. Ils participent en outre aux politiques publiques menées en matière économique ou sociale (prévention des difficultés des entreprises, protection des mineurs, droit du travail).

La gestion des juridictions est assurée exclusivement par des personnels des services judiciaires, et comprend deux fonctions :

-  le support logistique de l'activité judiciaire proprement dite revient aux greffiers (catégorie B) et agents de catégorie C, encadrés par des greffiers en chef (catégorie A). Les greffiers assistent en outre les magistrats dans leurs missions, notamment par le suivi et l'authentification des procédures ;

-  la gestion des moyens humains et matériels est pour l'essentiel assurée de manière déconcentrée au niveau des chefs de cour. Ceux-ci disposent à cet effet d'un service administratif régional (sar), composé de fonctionnaires et contractuels des services judiciaires, professionnels de la gestion, et dirigé par un coordonnateur, magistrat ou greffier en chef, placé sous l'autorité des chefs de cour.

Les services judiciaires assurent par ailleurs la formation de leurs personnels. L'École nationale de la magistrature, constituée sous la forme d'un établissement public, est en charge de la formation initiale et continue des magistrats professionnels et non professionnels (juges de proximité, juges consulaires). La formation initiale des greffiers et greffiers en chef et la formation continue de l'ensemble des fonctionnaires des services judiciaires incombent à l'École nationale des greffes, service à compétence nationale.

Le budget des services judiciaires comprend également les crédits destinés à permettre au citoyen de connaître ses droits pour les faire valoir. Ces politiques comprennent trois volets :

-  l'aide juridictionnelle s'adresse aux personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits devant une juridiction, en matière gracieuse ou contentieuse, en demande ou en défense. Elle s'applique aux procédures, actes et mesures d'exécution pour lesquels une admission a été prononcée. Les prestations sont versées aux auxiliaires de justice soit directement, soit par l'intermédiaire des caisses de règlements pécuniaires des avocats ;

-  le développement de l'accès au droit repose sur les conseils départementaux de l'accès au droit, institués dans 76 départements. Ces groupements d'intérêt publics sont chargés de recenser les besoins, de définir une politique locale, de faire l'inventaire des dispositifs en place et d'impulser des actions nouvelles. Leurs interventions sont complétées par le réseau judiciaire de proximité, le plus souvent implanté dans les zones urbaines sensibles, constitué d'une centaine de maisons de la justice et du droit, ainsi que d'antennes et de points d'accès au droit ;

-  l'aide aux victimes vise à améliorer la prise en compte des victimes d'infractions par l'institution judiciaire, et à rechercher des modalités d'indemnisation plus justes et plus transparentes. Elle s'appuie sur les commissions d'indemnisation des victimes d'infractions qui constituent des juridictions spécialisées, installées dans chacun des 181 tribunaux de grande instance, et sur un réseau d'associations d'aide aux victimes, chargées d'accueillir, d'orienter et d'accompagner les victimes.

Enfin, le budget des services judiciaires inclut les crédits du Conseil supérieur de la magistrature, organe constitutionnel qui, par ses missions en matière de nomination des magistrats du siège et du parquet et ses compétences disciplinaires sur le corps judiciaire, est le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire.

1. L'activité des juridictions judiciaires : des délais de traitement encore trop longs

a) L'activité judiciaire civile

_  La Cour de cassation 

Le nombre d'affaires civiles nouvelles (21 638) portées devant la Cour de cassation a diminué en 2003 de 3,1 %, confirmant la tendance observée en 2002. La Cour a rendu 23 474 décisions, soit un nombre équivalent à celui de 2002.

Cette amélioration s'explique notamment par la mise en œuvre de la nouvelle procédure d'admission des pourvois, prévue par la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature. En effet, pour que le fonctionnement de la Cour de cassation ne soit pas entravé par l'examen de pourvois qui ne présentent à l'évidence aucun moyen de droit sérieux, l'article L. 131-6 du code de l'organisation judiciaire a été modifié afin de permettre à une formation de trois magistrats de déclarer « non admis les pourvois irrecevables ou non fondés sur un moyen sérieux de cassation ». La procédure est donc la suivante : la formation de la chambre saisie de l'affaire procède à un examen préalable du dossier et l'oriente, le cas échéant, vers son inscription au rôle d'une audience du contrôle d'admissibilité. Le rapporteur chargé du dossier établit une fiche de présentation indiquant les raisons pour lesquelles le pourvoi lui semble irrecevable ou non fondé sur des moyens sérieux. Les avocats concernés peuvent consulter cette fiche au greffe de la chambre et établir avant l'audience une note écrite adressée au président de la chambre et à l'avocat général, s'ils l'estiment nécessaire. En 2002, première année de mise en application de ce nouveau dispositif, les affaires closes par le recours à cette procédure ont représenté 22 % des décisions rendues.

Progressant de 5,6 % entre 2002 et 2003, les cassations ont représenté 23 % des décisions rendues, mais 31 % des affaires soumises à la chambre. Les rejets de pourvois ont représenté 26 % de l'ensemble des affaires terminées et 22 % des seules affaires admises.

_  Les cours d'appel 

Après la hausse de 1,6 % observée en 2002, le nombre d'affaires nouvelles (199 290) portées devant les cours d'appel a augmenté de 1,7 % en 2003. Cette progression s'explique par l'augmentation des contentieux portés devant les prud'hommes et du taux d'appel de leurs décisions. En effet, traditionnellement important, celui-ci a encore augmenté pour atteindre près de 62,2 % en 2002. Le taux d'appel à l'encontre des jugements rendus par les tribunaux de commerce a également progressé et s'est élevé à 11,7 %. En revanche, les taux d'appel contre les jugements rendus par les tribunaux d'instance et les tribunaux de grande instance ont légèrement diminué, respectivement à 4,6 % et 14,7 %.

Le nombre d'affaires terminées (209 542) a augmenté de 2,5 %, confirmant le retour à la hausse initié en 2002. Cette hausse permet de poursuivre la résorption du nombre d'affaires en stock  (249 790), qui a diminué de 4 % entre le 31 décembre 2002 et le 31 décembre 2003.

Pour la troisième année consécutive, la durée moyenne des affaires terminées a diminué en 2003, pour s'établir à 16,1 mois au lieu de 17,2 mois l'année précédente. Ce raccourcissement de la moyenne de traitement des affaires dépasse deux mois dans les cours de Reims, Montpellier, Versailles et Chambéry. À l'inverse, dix cours d'appel (au lieu de 13 en 2002) ont encore vu leur durée s'allonger en 2003, mais dans une faible proportion.

_  Les tribunaux de grande instance 

Après sept années consécutives de baisse, le nombre d'affaires nouvelles (615 213) portées devant les tribunaux de grande instance a augmenté de 3 % en 2003. Le contentieux porté devant le juge aux affaires familiales (+ 4,4 %) a atteint le niveau le plus élevé depuis 1994. Cette progression recouvre une hausse des ruptures de l'union, une accélération de la croissance des contentieux de l'enfant naturel et une stabilisation des contentieux post-divorce. Les contentieux de la responsabilité ont repris leur tendance à la baisse, tandis que ceux de l'impayé ont confirmé la hausse amorcée en 2002. Enfin, les contentieux de l'exécution ont continué à baisser à un rythme soutenu (- 4,8 %), cette baisse concernant essentiellement les procédures hors surendettement, puisque les recours contre les commissions de surendettement ont augmenté de 12 %.

Avec 587 862 affaires terminées, l'année 2003 confirme la tendance à la hausse amorcée en 2002. Les tgi semblent avoir inversé la longue tendance à la baisse observée depuis 1996. Cette amélioration n'empêche pas une nouvelle augmentation du stock d'affaires restant à traiter (646 292 au 31 décembre 2003, soit 27 000 affaires en plus par rapport au 31 décembre 2002). La durée moyenne de traitement des affaires terminées en 2003 s'est établie à 9,5 mois, contre 9,4 mois en 2002.

_  Les tribunaux d'instance 

Après une augmentation en 1999 et 2000 due à l'élévation du taux de ressort de ces juridictions et du seuil de saisine par simple déclaration au greffe, puis une stabilisation en 2001 et 2002, le nombre d'affaires nouvelles (498 567) portées devant les tribunaux d'instance a peu augmenté en 2003.

Les affaires de tutelles ont continué à progresser à un rythme soutenu (+ 6,3 %). Le contentieux de l'impayé - qui représente 41 % des affaires soumises aux tribunaux d'instance - continue sa progression (+ 1,9  %), de même que les référés (+ 3,3 %).

Relevant de la compétence des greffes des tribunaux d'instance, les acquisitions de nationalité française ont augmenté de 5,8 % entre 2002 et 2003. Le PACS constitue également une source d'activité importante, tant au titre de l'inscription des déclarations de PACS, de l'ordre de 31 500 en 2003, soit le niveau le plus élevé depuis sa création, que des délivrances de certificats de non-pacs, souvent demandés par les notaires ou les agents immobiliers à l'occasion d'achats de biens immobiliers ou de successions et dont le nombre (842 000) s'est accru de 36 %.

Le nombre d'affaires terminées (489 361) est en augmentation de 1,5 %. Cette amélioration n'a toutefois pas eu d'incidence sur le stock d'affaires restant à traiter au 31 décembre 2003 (430 096) qui s'est accru de 9 100 affaires, sous l'effet de l'augmentation du nombre d'affaires nouvelles. La durée moyenne des affaires terminées en 2003 par les tribunaux d'instance s'est établie à 4,9 mois, chiffre un peu supérieur à celui de 2002 (4,8 mois).

b) L'activité judiciaire pénale

Avec 477 935 condamnations inscrites au casier judiciaire national, les juridictions pénales ont prononcé en 2002 un nombre de condamnations en baisse de 11 % par rapport à 2001. Cette diminution est principalement imputable à la loi d'amnistie de juin 2002. Elle s'observe dans toutes les juridictions à l'exception des cours d'assises, mais elle est particulièrement sensible dans les juridictions pour mineurs (- 26 % pour les juges des enfants, - 16,6 % pour les tribunaux pour enfants) et les tribunaux de police (- 23,9 %). La baisse est plus modérée devant les tribunaux correctionnels (- 5,6 %). Dans les cours d'appel, elle est dans la continuité de celle observée en 2001 (- 12,6 %).

La structure des peines évolue, les peines d'emprisonnement ferme amorçant une remontée de l'ordre de 5 %.

Après s'être stabilisée durant deux ans, la durée moyenne des affaires pénales ayant atteint le stade du jugement s'est de nouveau allongée, pour atteindre, comme le montre le tableau figurant ci-après, 11,1 mois en 2001 et 2002, cette dégradation touchant tant les crimes que les délits et les contraventions de cinquième classe.

_  Le parquet

Plus de 5,3 millions de plaintes, dénonciations et procès-verbaux ont été transmis aux parquets en 2003 : faisant suite à l'augmentation constatée en 2002, cette diminution de 3,3 % recouvre une baisse des affaires non élucidées (environ 3,3 millions), associée à une progression de 4,7 % des affaires élucidées par la police et la gendarmerie (environ 2 millions).

5,996 millions de procédures ont été traitées en 2003 par les parquets soit une baisse de 1,7 % par rapport à 2002. Sur cet ensemble, certaines n'ont pas donné lieu à poursuite, soit que les infractions n'aient pas été caractérisées, que les charges aient été insuffisantes ou qu'il y ait eu des obstacles juridiques à la poursuite (382 150 affaires, soit 0,5 % de plus qu'en 2002), soit que l'auteur de l'infraction n'ait pas été identifié, ce qui est le cas de 64,6 % des affaires traitées par les parquets (soit une progression de 3,7 % par rapport à 2002). Au total, 1,36 million d'affaires ont donc été susceptibles de recevoir une réponse pénale ; elles représentent 27,7 % des affaires traitées par les parquets, et sont en augmentation de 2,7 % par rapport à 2002.

Sur ces affaires « poursuivables », 387 013 - soit 27,9 % - ont fait l'objet d'un classement sans suite pour inopportunité des poursuites, le taux de classement « sec » enregistrant ainsi une baisse de quatre points par rapport à 2002. La part des classements pour faible gravité de l'infraction ou du dommage est restée stable (35 % des classements « secs »), tandis que le classement tenant à l'impossibilité de localiser l'auteur des faits est passé de 28,3 à 26,2 % entre 2002 et 2003.

Le taux de réponse pénale - qui mesure la part des affaires poursuivables auxquelles a été apportée une réponse pénale - a continué sa progression en s'établissant à 72,1 % en 2003, principalement en raison de l'augmentation des procédures alternatives. La réponse pénale se répartit entre poursuites judiciaires, compositions pénales et mesures alternatives aux poursuites :

-  23,8 % des affaires poursuivables (330 186) ont fait l'objet de mesures alternatives aux poursuites, soit une hausse de 14 % par rapport à 2002. Leur développement résulte pour une large part du recours de plus en plus fréquent aux rappels à la loi, qui représentent près de la moitié des mesures alternatives ;

-  1,1 % ont fait l'objet d'une composition pénale, contre 0,5 % en 2002 ;

-  47,2 % des affaires « poursuivables » (654 513) ont fait l'objet de poursuites devant une juridiction de jugement ou d'instruction, contre 46,2 % en 2002 : 62,6 % d'entre elles (409 768 affaires) ont été renvoyées devant les tribunaux correctionnels ; 22,8 % (149 380 affaires) devant les tribunaux de police ; 8,4  % (55 432 affaires) aux juges des enfants ; le nombre d'affaires ayant fait l'objet d'une ouverture d'information auprès d'un juge d'instruction (35 202) a diminué de 6 %.

_  La Cour de cassation 

Le nombre d'affaires pénales nouvelles (8 043) soumises à la Cour de cassation a diminué de 3,2 % en 2003, amplifiant ainsi la tendance à la baisse observée en 2001. Après avoir décru de 8 % en 2002, le nombre d'affaires terminées (7 985) en 2003 a diminué de 9,4 %.

Le nombre de cassations prononcées (327) a diminué de 5,2 %, pour ne représenter que 4 % des décisions rendues, les rejets de pourvois représentant près de 55 % des seules affaires admises et les irrecevabilités 4,6 %. La procédure de non admission des pourvois est principalement utilisée pour toutes les affaires criminelles dans lesquelles les délais sont expirés sans qu'un mémoire ait été produit ou pour lesquelles le pourvoi n'a pas été soutenu par le demandeur. En 2003, les affaires en non admissions représentent 45 % des décisions rendues.

_  Les cours d'appel

Le nombre d'affaires nouvelles portées devant les chambres des appels correctionnels (50 453) a baissé en 2003 de 2,8 %. Le volume d'affaires terminées (52 113) s'est en revanche accru de 5,3 %. Comme ce volume se situe, contrairement à 2002, au-dessus de celui des affaires nouvelles, le stock d'affaires pénales en cours a diminué (26 400 affaires au 31 décembre 2003), et représente six mois d'activité.

Après trois années de baisse consécutives, le nombre d'arrêts rendus par les chambres de l'instruction (34 500) a diminué de 4,3 % en 2003. Les arrêts rendus en matière criminelle ont continué de diminuer, ceux statuant sur la détention provisoire et le contrôle judiciaire restant stables. Enfin, les arrêts statuant sur les autres décisions des juges d'instruction ont nettement diminué.

_  Les tribunaux correctionnels

Après deux années de baisse consécutives en 2000 et 2001, le nombre de jugements portant condamnations ou relaxes par les tribunaux correctionnels (475 650) a augmenté de 4,9 % en 2003, confirmant la tendance observée en 2002. Cette évolution tient à l'augmentation du nombre d'affaires transmises par les parquets (+ 6,9 %), en particulier du fait de la nouvelle procédure d'ordonnance pénale (+ 13 000 affaires).

Les condamnations (456 242) ont augmenté de 4,6 %, les relaxes (19 408) de 5,7 %, entraînant une stabilisation du taux de relaxe (4,1 %).

_ Les tribunaux de police

Alors qu'il avait augmenté de 7,9 % en 2002, le nombre de procédures transmises (13 014 149) aux officiers du ministère public près le tribunal de police a baissé de 2,1 % en 2003. Les amendes forfaitaires impayées (12 261 235) constituent l'essentiel de ces procédures et ont baissé de 1,4 %. Les amendes forfaitaires majorées ont augmenté de 5,1 %, tandis que les classements sans suite ont diminué de 62,4 %. Des baisses de cette envergure s'observent les années suivant une loi d'amnistie (- 50 % des classements sans suite en 1996). Les décisions de poursuite devant les tribunaux de police sont en baisse (- 12,9 %) avec 500 792 affaires.

Le nombre d'affaires traitées par les tribunaux de police (634 046) a diminué de 12,2 % en 2003 : les contraventions de cinquième classe ont décru de 0,6 %, celles des quatre premières classes baissant de 15 %. Les contraventions des quatre premières classes ayant été traitées par ordonnance pénale ont baissé de 14 % par rapport à 2002, tandis que le nombre de contraventions de cinquième classe traitées par ce biais a augmenté de 10,5 %.

2. Les crédits prévus pour 2005

Avec une dotation de 2 275,5 millions d'euros en crédits de paiement, en progression de 2,9 % à structure constante par rapport à 2004, les services judiciaires bénéficient de 53,7 millions d'euros de moyens nouveaux.

BUDGET DES SERVICES JUDICIAIRES
(crédits de paiement)

a) Les créations d'emplois

Avec 29 200 agents, les effectifs des services judiciaires augmenteront de 1 %. Le projet de loi de finances prévoit la création de 357 emplois, répartis de la façon suivante : 100  magistrats, 12 greffiers en chef, 90 greffiers, 20 secrétaires administratifs, 125 agents de catégorie C, 8 contractuels ⁽³⁾ et 2 emplois à l'École nationale de la magistrature ⁽⁴⁾.

Compte tenu de la création, en 2003 et 2004, de 1 409 emplois, ce sont 39,7 % des emplois programmés par la lopj qui seront créés en 2005. Bien qu'important, le rythme des créations d'emplois devra donc être accéléré pour respecter la programmation arrêtée en 2002 qui a prévu la création de 4 450 emplois ⁽⁵⁾ au sein des services judiciaires entre 2003 et 2007.

Les créations prévues pour 2005 représentent un coût de 13 millions d'euros. Elles concourront à la réalisation des objectifs fixés dans la loi d'orientation et de programmation pour la justice : rendre une justice plus rapide et de meilleure qualité, en réduisant le stock des affaires et les délais de jugement.

À ces créations d'emplois, s'ajoute le recrutement des juges de proximité (cf. II du présent avis) pour lesquels une mesure nouvelle de 1,5 million d'euros est inscrite sur les crédits de vacation.

b) Les mesures en faveur des personnels

_ Plusieurs mesures indemnitaires sont prévues en faveur des magistrats.

Tout d'abord, le projet de loi de finances prévoit une mesure nouvelle de 998 140 euros au titre de l'extension de la nouvelle bonification indiciaire « encadrement supérieur » aux magistrats des services judiciaires.

Créée pour prendre en considération l'exercice d'une responsabilité particulière, la détention et la mise en œuvre d'une technicité ou l'existence de sujétions particulières, la nouvelle bonification indiciaire (nbi) était, jusqu'en 2003, réservée à certaines catégories d'emplois : magistrats de l'ordre administratif (décrets n° 2001-1017 du 5 novembre 2001 pour les membres du Conseil d'État et n° 2001-1018 pour les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel) et certains emplois de l'administration centrale du ministère de la Justice. La loi de finances pour 2004 a étendu la nbi à 117 emplois de magistrats de l'ordre judiciaire ⁽⁶⁾. Pour 2005, il est prévu d'étendre le bénéfice de cet instrument salarial aux autres emplois de chef de juridiction et à certains emplois de responsabilité au sein des tribunaux de grande instance les plus importants.

En outre, les magistrats de l'ordre judiciaire continueront à bénéficier d'une amélioration de leur régime indemnitaire.

Après avoir été fortement réévalués entre 1987 et 1996 - ils sont passés durant cette période de 19 à près de 37 % -, les taux indemnitaires des magistrats sont restés inchangés jusqu'en 2003, alors que, dans le même temps, les régimes indemnitaires des magistrats de l'ordre administratif ont bénéficié de revalorisations successives.

Afin d'assurer aux magistrats de l'ordre judiciaire un régime indemnitaire à la hauteur des responsabilités qu'ils exercent et des fortes sujétions de service qu'ils subissent, le garde des Sceaux a engagé, dès 2003, un effort sans précédent de revalorisation, avec pour objectif une parité avec les magistrats des juridictions administratives et financières. À cette fin, une mesure nouvelle de 2,8 millions d'euros a été inscrite en loi de finances pour 2003 ; elle a permis, à compter du 1^er octobre 2003, une revalorisation de 4 % en moyenne du taux indemnitaire. La loi de finances pour 2004 a prévu une mesure d'ajustement de 9,1 millions d'euros, afin d'assurer l'extension en année pleine de cette revalorisation indemnitaire, ainsi qu'une nouvelle revalorisation de 4 % à compter du 1^er octobre 2004, qui a porté le taux indemnitaire des magistrats judiciaires à 45 %.

Pour 2005, outre 9,3 millions d'euros inscrits pour financer l'extension en année pleine de la revalorisation intervenue le 1^er octobre 2004, une mesure nouvelle de 894 058 euros est prévue au titre de la revalorisation, à compter du 1^er octobre 2005, d'un point en moyenne du régime indemnitaire des magistrats. Cette revalorisation portera le taux indemnitaire moyen de 45 à 46 %.

Cette revalorisation s'est accompagnée, à compter du 1^er janvier 2004, de l'instauration d'une modulation partielle du régime indemnitaire. Cette modulation, qui existait avant 2004 à la Cour de cassation, porte sur les revalorisations indemnitaires de 4 % intervenues en 2003 et 2004, ainsi que sur l'augmentation d'un point prévue pour 2005. Ainsi, en trois ans, 25,3 millions d'euros seront affectés à la prime modulable.

Le taux d'attribution individuelle de la prime modulable est déterminé en fonction de la contribution de chaque magistrat au bon fonctionnement de l'institution judiciaire. Il est fixé par le premier président de la cour d'appel pour les magistrats du siège et par le procureur général pour les magistrats du parquet. Les arrêtés relatifs à la modulation applicable en 2004 sont en cours de publication : ils portent de 4 à 8 % le taux moyen de la prime modulable (13 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation), le taux maximal d'attribution individuelle passant de 10 à 15 % (20 % pour les magistrats exerçant à la Cour de cassation).

Destiné à récompenser ceux des magistrats qui sont les plus diligents, ce dispositif de modulation indemnitaire - ou prime au mérite - ne porte en aucune façon atteinte au principe de l'indépendance des magistrats. Tout à fait compréhensible pour les magistrats du parquet sur lesquels les procureurs généraux et les procureurs disposent d'un pouvoir hiérarchique, il est également tout à fait admissible pour les magistrats du siège sur lesquels les premiers présidents et les présidents disposent d'un pouvoir d'évaluation. En effet, les magistrats du siège, comme ceux du parquet, sont notés par leurs chefs de juridiction et chefs de cour. La modulation de la prime ne sera que la traduction financière des appréciations portées sur les magistrats, appréciations sur lesquelles le garde des Sceaux n'intervient pas.

_ Les fonctionnaires des services judiciaires bénéficient également de mesures statutaires et indemnitaires.

Plusieurs transformations d'emplois sont prévues pour « repyramider » les carrières :

-  10 emplois de greffiers en chef A1 sont transformés en 10 emplois de greffiers en chef de 2ème catégorie ;

-  150 emplois d'adjoints administratifs sont supprimés pour créer 101 adjoints administratifs principaux de 2ème classe et 49 adjoints administratifs principaux de 1ère classe ;

-  la suppression de 17 emplois de conducteurs automobiles de 2^e catégorie permettra la création de 11 emplois de conducteurs automobiles de 1^ère catégorie et 6 emplois de conducteurs automobiles hors classe ;

-  20 emplois d'agents administratifs de 1ère classe sont transformés en 20 emplois de secrétaires administratifs de classe normale ;

-  400 emplois d'agents et 50 emplois d'agents de service technique sont supprimés et transformés en 400 emplois d'adjoints administratifs et en 50 emplois d'inspecteurs du service intérieur et du matériel ;

-  enfin, 5 emplois de cadres territoriaux sont transformés en 5 emplois d'adjoints administratifs à Papeete.

En outre, la revalorisation indemnitaire des personnels de catégorie C se poursuivra en 2005 avec une augmentation de leur taux indemnitaire d'un point à compter du 1^er janvier prochain. Le taux indemnitaire moyen passera ainsi de 22 à 23 %. Le coût de cette mesure est estimé à 1,9 million d'euros.

Le rapporteur regrette l'écart croissant entre le régime indemnitaire des magistrats et celui des fonctionnaires des services judiciaires. Il considère notamment que l'effort consenti en faveur des greffiers et des greffiers en chef n'est pas à la hauteur du rôle joué par ces corps dans le fonctionnement des juridictions. Il convient en effet de tenir compte de l'accroissement des tâches incombant à ces fonctionnaires, du fait, en particulier, de l'instauration de la procédure de rétablissement personnel prévue par la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, et des modifications des procédures d'expulsion prévues par le projet de loi de programmation pour la cohésion sociale.

L'amélioration du service public de la justice est l'affaire de tous les personnels, qu'ils soient magistrats ou fonctionnaires. L'ensemble de ces personnels doit être intéressé aux résultats des juridictions. Réserver la prime modulable aux seuls magistrats risque de creuser le fossé entre cette catégorie et les agents des services judiciaires.

_ Le régime additionnel des retraites obligatoires de la fonction publique est mis en place.

La loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 a créé, à compter du 1^er janvier 2005, un régime public additionnel obligatoire pour les agents titulaires de l'État, destiné à permettre l'acquisition de droits à retraite assis sur les rémunérations de toute nature non prises en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite. Il est prévu qu'un taux de cotisation globale de 10 % (5 % à la charge de l'agent, 5 % à la charge de l'employeur) s'applique à une assiette représentant l'ensemble des éléments de rémunération de toute nature perçus au cours de l'année civile, à l'exception de ceux pris en compte dans l'assiette de calcul des pensions civiles et militaires de retraite et dans la limite de 20 % du traitement indiciaire brut total de l'année considérée.

La mise en place de ce régime additionnel est financée par une mesure nouvelle de 8,5 millions d'euros inscrits sur les crédits de cotisations sociales.

c) Les moyens des services

_ Au titre des moyens de fonctionnement des juridictions, les mesures nouvelles prévues au projet de loi de finances pour 2005 atteignent 16,5 millions d'euros. Ces moyens nouveaux financeront les opérations suivantes :

-  développement d'un « info-centre » pour le contrôle de gestion (0,5 million d'euros) ;

-  accompagnement des recrutements prévus en 2005 (2,9 millions d'euros) ;

-  mise en place des juges de proximité (0,95 million d'euros, destinés à financer les frais de déplacement, le premier équipement informatique et mobilier et les moyens de fonctionnement courant des juges de proximité) ;

-  mise en service de nouveaux bâtiments judiciaires (1,87 million d'euros) ;

-  ajustement de la dotation des locations immobilières (3,19 millions d'euros) ;

-  création de nouvelles maisons de justice et du droit (0,18 million d'euros) ;

-  allongement de la durée de formation des greffiers en chef et des greffiers (1,76 million d'euros) ;

-  renforcement de la sécurité des bâtiments (1,5 million d'euros) ;

-  financement d'aménagements spécifiques nécessités par les grands procès (0,98 million d'euros) ;

-  frais de déplacement des personnels placés (0,1 million d'euros) ;

-  abondement de la dotation de fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature (0,05 million d'euros).

En outre, les dépenses d'informatique et de télématique (chapitre 34-05) bénéficient de 6,5 millions d'euros en moyens nouveaux qui seront consacrés au développement de projets nouveaux ou en cours de généralisation.

L'École nationale de la magistrature verra sa dotation progresser de 1,6 million d'euros, dont 1,3 million d'euros au titre des mesures d'ajustement (ajustement au nombre de postes d'auditeurs) et 0,134 million d'euros au titre de moyens nouveaux. Ceux-ci permettront le financement de deux nouveaux emplois (0,296 million d'euros) et viendront augmenter les moyens de fonctionnement de l'établissement public (0,2 million d'euros).

Pour leur part, les crédits de frais de justice progressent de 20 millions d'euros, dont 19,46 millions d'euros au titre de l'ajustement des moyens à l'évolution des dépenses, et 640 000 euros au titre d'une mesure nouvelle pour améliorer l'accès des sourds et des malentendants à la justice civile.

_ Les autorisations de programme relatives aux dépenses d'équipement judiciaire inscrites dans le projet de loi de finances pour 2005 s'élèvent à 111,7 millions d'euros dont 20,1 millions d'euros au titre de la loi d'orientation et de programmation pour la justice (résorption des déficits de surface entraînés par l'augmentation des effectifs), 33 millions d'euros au titre des programmes déjà engagés et 15 millions d'euros au titre d'opérations nouvelles. Par ailleurs, 95,6 millions d'euros de crédits de paiement seront ouverts en 2005. Comme l'année précédente, la priorité sera accordée aux travaux permettant d'améliorer la sécurité des bâtiments judiciaires.

Sujet ancien, la construction d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris est au cœur des priorités immobilières de la Chancellerie, le Président de la République ayant annoncé le 10 janvier 2003, à l'occasion de l'audience solennelle de rentrée de la Cour de cassation, le projet de déménagement du tgi de l'Île de la Cité. L'urgence de mener à bien ce projet est en effet indiscutable, l'éparpillement des juridictions dans une multitude de sites étant préjudiciable au bon fonctionnement du tgi et source de frais de location importants. Les enjeux qui s'attachent à ce chantier ont justifié la création par décret de l'Établissement public du palais de justice de Paris qui exerce l'ensemble des prérogatives dévolues au maître d'ouvrage. La rareté des terrains disponibles dans la capitale a imposé de lier l'élaboration du projet à la prospection foncière. Le comité d'orientation de l'établissement s'est prononcé en faveur d'une délocalisation de l'ensemble de la juridiction dans un site unique. Son conseil d'administration a recommandé une implantation sur les sites dits de Saint-Vincent de Paul et de l'Hôtel-Dieu, avec comme alternative possible un terrain à Tolbiac. L'année 2005 sera marquée par l'achat du terrain et le lancement du concours d'architecture, la livraison du nouveau tribunal étant prévue pour 2011.

d) Les mesures en faveur de l'accès au droit

_ La dotation budgétaire prévue pour l'aide juridictionnelle passe de 291,2 à 299,7 millions d'euros. Cet ajustement de 8,5 millions d'euros permettra de financer les mesures suivantes :

-  application de la troisième tranche de l'exclusion de l'aide personnalisée au logement et de l'allocation de logement social des ressources prises en compte pour l'admission à l'aide juridictionnelle (1,15 million d'euros) ;

-  incidence sur l'aide juridictionnelle de l'ouverture de la procédure de rétablissement personnel, prévue par les articles 35 à 46 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine (5,68 millions d'euros) ;

-  extension à l'assistance des victimes du champ des protocoles de défense pénale de qualité : depuis 2003, l'assistance des parties civiles devant une juridiction de jugement du premier degré et pour une instruction correctionnelle ou criminelle est incluse dans les protocoles d'amélioration de la défense conclus entre les barreaux et les juridictions (40 000 euros) ;

-  incidence sur l'aide juridictionnelle de la réforme de la procédure d'asile prévue par la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 qui a unifié l'instruction et le traitement des demandes d'asile, quel que soit le statut réclamé, celui de réfugié ou celui de la protection subsidiaire. Cette unification se traduit par la généralisation de la compétence de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et par la compétence de la Commission des recours des réfugiés en cas de contestation, et par une hausse des recours devant celle-ci (1,12 million d'euros) ;

-  transposition de la directive n° 2003/8/CE tendant à améliorer l'accès à la justice dans les affaires transfrontalières par l'établissement de règles minimales communes à l'aide juridictionnelle accordée dans de telles affaires (70 000 euros) ;

-  extension à l'outre-mer de la revalorisation de la rétribution des avocats prévue par le décret n° 2003-853 du 5 septembre 2003 (13 000 euros) ;

-  extension du champ de l'aide juridictionnelle en matière civile et administrative à la Polynésie française et à Wallis et Futuna (420 000 euros).

_ Axe important de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, l'accès au droit et l'aide aux victimes fait l'objet de deux mesures nouvelles :

-  750 000 euros viendront renforcer les capacités d'intervention des associations d'aide aux victimes, notamment pour les situations d'urgence (mise en place d'astreintes téléphoniques, élargissement des horaires de permanence, recrutement de psychologues ...) ;

- 250 000 euros sont affectés au développement de la politique d'accès au droit des publics fragilisés, par le biais de projets initiés par les chefs de cour dans le cadre des « plates-formes » européennes mises en place par la Chancellerie.

B. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

La justice administrative a pour mission de veiller au respect du droit par l'administration, dans les relations que celle-ci entretient avec les administrés. Cette mission comprend quatre fonctions :

-  une fonction juridictionnelle qui couvre l'activité contentieuse du Conseil d'État, des huit cours administratives d'appel et des 37 tribunaux administratifs ;

-  l'activité consultative du Conseil d'État qui est chargé d'examiner les projets de loi, d'ordonnance, d'acte communautaire ou de décret en Conseil d'État, et peut être consulté par le Gouvernement sur toute question ou difficulté d'ordre juridique ou administratif, ainsi que celle des cours administratives ou des tribunaux administratifs qui peuvent être saisis de demandes d'avis par les préfets ;

-  une fonction d'études et d'expertise, à travers les travaux de la section du rapport et des études du Conseil d'État et la participation des membres des juridictions administratives à diverses commissions ou leur mise à disposition après d'autres administrations ;

-  une fonction de gestion et de soutien, assurée par les services administratifs, de documentation et de bibliothèque placés auprès des juridictions administratives.

1. L'activité des juridictions administratives : une progression inquiétante du contentieux

Si la situation du Conseil d'État se stabilise et celle des cours administratives d'appel s'améliore, les contentieux portés devant les tribunaux administratifs se développent dans des proportions préoccupantes.<