N^° 1865

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2004.

AVIS

PRÉSENTÉ

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2005 (n° 1800),

TOME IX

ÉCONOMIE, FINANCES et INDUSTRIE

POSTE et TÉLÉCOMMUNICATIONS

PAR M. ALFRED TRASSY-PAILLOGUES,

Député.

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Voir le numéro : 1863 (annexe 19)

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, au plus tard huit jours francs à compter du dépôt du projet de loi de finances. Cette date était donc le 9 octobre. A cette date, environ 73 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur, proportion somme toute assez satisfaisante, qui démontre l'efficacité de la démarche en amont consistant à établir, autant que possible, pour chaque secteur d'activité concerné, un questionnaire commun pour l'ensemble des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat.

INTRODUCTION 7

L'évolution des moyens 8

La mise en œuvre de la LOLF 13

Les actions en cours 14

LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 19

I.- UN DOUBLE CHANGEMENT SYNCHRONISÉ 19

A.- LE CHANGEMENT RÉGLEMENTAIRE 19

1. Un régime plus souple d'une portée plus large 19

a) L'assouplissement du régime 20

b) L'élargissement du champ d'application 21

2. Le repositionnement de la fonction de régulation 23

a) La renforcement du contrôle des opérateurs puissants 23

b) L'accent mis sur la satisfaction du consommateur final 25

B.- LE CHANGEMENT TECHNOLOGIQUE 30

1. La recomposition de l'offre en téléphonie fixe 30

a) La télévision sur ADSL 30

b) La téléphonie sur IP 32

2. La consolidation de l'offre en téléphonie mobile 34

a) L'arrivée progressive de l'UMTS 35

b) La régulation incitative de l'oligopole 38

II.- LA RÉDUCTION DE LA FRACTURE NUMÉRIQUE 41

A.- LA LEVÉE DES FREINS JURIDIQUES 42

1. Le raccordement à haut débit 42

a) La solution satellitaire 42

b) Le dispositif du « L. 1425-1 » 43

c) La levée du principe de spécialité d'EDF et de GDF 44

2. La couverture des zones blanches 45

a) Le processus pragmatique en cours 45

b) L'hypothèse d'une intégration au service universel 47

B.- L'APPORT DE FRANCE TÉLÉCOM 48

1. L'élargissement de l'offre Internet à haut débit 48

a) La diffusion de la technologie ADSL 48

b) L'investissement sur les technologies alternatives 49

2. La rencontre d'un intérêt privé avec l'intérêt général 50

a) La logique du nénuphar 50

b) L'effet des progrès du dégroupage total 52

LE SECTEUR DES POSTES 55

I.- L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE 55

A.- UN « MONOPOLE » DÉJÀ TRÈS PERMÉABLE 55

1. L'exposition actuelle à la concurrence 55

a) Le marché totalement ouvert du colis 56

b) La dimension concurrentielle du courrier 57

2. La portée effective de la transposition en cours 59

a) La détermination du cadre du marché postal 59

b) La fixation des principes de la régulation 61

B.- LA PROBLÉMATIQUE DE LA DISTORSION DE CONCURRENCE 62

1. Une capacité d'adaptation entravée 62

a) Des résultats financiers insuffisants 62

b) Un faible niveau de performance 63

2. Des charges imparfaitement compensées 66

a) Le poids net des missions d'intérêt général 67

b) Des contraintes exorbitantes sur la gestion du personnel 69

II.- LA PRÉSERVATION DES ACTIVITÉS D'INTÉRÊT GÉNÉRAL 71

A.- LA PRÉSENCE TERRITORIALE 71

1. Une présence multiforme 71

a) Une couverture territoriale imparfaite 71

b) Des modes d'implantation diversifiés 72

2. Un financement problématique 73

a) La voie des contributions compensatoires 74

b) L'apport de la distribution des services financiers 76

B.- L'ACCÈS SOCIAL AUX SERVICES FINANCIERS 77

1. La lettre et la pratique 77

a) Des fondements juridiques ténus 77

b) Les conséquences concrètes 79

2. La prise en charge financière 80

a) L'absence d'aide directe de l'Etat 81

b) L'adossement à l'ensemble des services financiers 82

CONCLUSION 84

EXAMEN EN COMMISSION 85

MESDAMES, MESSIEURS,

Le budget des postes et télécommunications est assez atypique puisque, d'une part, il concerne assez paradoxalement les moyens affectés au pilotage de deux secteurs désormais presque complètement ouverts à la concurrence, et d'autre part, il mobilise pour ce faire des crédits très limités en volume : 395 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005, en diminution de 45 millions (10 %) par rapport aux crédits accordés par la loi de finances pour 2004, mais seulement 150 millions d'euros, si l'on met à part la compensation accordée par l'Etat à la Poste pour la prise en charge du transport de la presse à tarif réduit.

Cette compensation pour le transport de presse supporte la quasi-totalité de la baisse de 45 millions, si bien que le montant total du budget des P&T hors cette compensation reste au même niveau que dans le budget pour 2004, en légère augmentation même, de 2 %.

Ces 150 millions d'euros sont à rapprocher des chiffres d'affaires sur le marché français des télécommunications, 35 milliards d'euros, et sur le marché français des postes, 16 milliards d'euros (dont 14 milliards pour La Poste). Ils représentent à peine 0,35 % de ces masses.

C'est dire si ce budget est en fait un budget à «effet de levier», les leviers s'appuyant sur de petites structures administratives remplissant soit des missions d'animation ou de conception, effectuées par exemple au niveau des sous-directions compétentes de la DIGITIP (61 personnes), soit des missions d'encadrement et de contrôle, telles qu'elles sont dévolues à l'Autorité de régulation des télécommunications (165 personnes), et à l'Agence nationale des fréquences (372 personnes).

L'évolution des moyens

En fait, le fascicule budgétaire du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, fait apparaître les crédits en faveur du secteur des télécommunications sous quatre intitulés (l'Agence nationale des fréquences, l'Autorité de régulation des télécommunications, le Groupe des écoles des télécommunications, les subventions à des organismes concourant à l'amélioration de l'environnement des entreprises), ceux en faveur de la Poste sous deux intitulés (le Médiateur postal, l'aide à la presse), et les crédits communs aux deux secteurs sous deux intitulés (la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, les subventions à des organismes publics et internationaux).

Si l'on met à part la forte diminution du fait de la réduction de la compensation versée par l'Etat à La Poste pour l'aide que celle-ci accorde au transport de presse, ces crédits sont donc stabilisés. Ceux accordés à l'Agence nationale des fréquences baissent, mais en contrepartie d'une augmentation des crédits de paiement. Les moyens de l'Autorité de régulation des télécommunications, et ceux du Groupe des écoles des télécommunications sont renforcés.

·  L'Etat participe à la prise en charge du coût du « service public du transport et de la distribution de la presse » institué par l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et à France Télécom en vertu de l'article 38 du cahier des charges de la Poste, qui précise : « les sujétions particulières, supportées par La Poste à raison du régime d'acheminement et de distribution de la presse mentionné à l'article 6 du présent cahier des charges font l'objet d'une juste compensation financière ».

Les accords Galmot conclus le 4 juillet 1996 ont permis de fixer, entre l'Etat, La Poste et la presse, un cadre de financement appliqué jusqu'à la fin de l'année 2004. Ils se sont traduits par une aide de l'Etat de 289 millions d'euros pour chaque année de 2001 à 2004, laissant à La Poste un peu moins de 40 % de la charge totale de financement des réductions accordées à la presse.

Les travaux menés dans le cadre de la mission de M. Henri Paul depuis décembre 2002 ont permis de dégager les termes d'un nouvel accord signé le 22 juillet 2004. Le montant de l'aide versée à La Poste a été ramenée à 242 millions d'euros, dont 176 sont inscrits au budget du ministère de l'industrie, pour la compensation des surcoûts liés à la distribution en zone peu dense, et 66 au budget des services du Premier ministre, pour le soutien à la diffusion des publications d'information politique et générale. Le surcroît de charge apparent qui en résulte pour La Poste, de 48 millions d'euros, doit être compensé par des gains de productivité dans l'activité de distribution, ainsi que par une réaffectation comptable d'une partie des coûts de cette activité sur d'autres postes de dépenses.

·  L'Agence nationale des fréquences (ANFr) est le seul des postes de dépenses du budget des P&T à disposer à la fois de crédits de fonctionnement (dépenses ordinaires) et de crédits d'investissement (crédits de paiement pour les dépenses en capital).

La subvention de fonctionnement enregistre une baisse de 860 000 euros, ce qui la ramène à un niveau un peu inférieur à celui du budget pour 2003, après qu'elle a été majorée de 730 000 euros dans le budget pour 2004, en raison du transfert de l'ancienne dotation aux organismes des postes et télécommunications d'Outre-Mer (cellules des postes et télécommunications de Mayotte, de Polynésie française, et office des postes et télécommunications en Nouvelle-Calédonie), dont l'ANFr a récupéré les missions.

Cependant l'ANFr, dont la subvention pour 2004 a été amputée d'une annulation d'un million par le décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004, est de fait parvenue à intégrer ces activités supplémentaires à effectif interne constant. De plus, elle prévoit pour 2005, sur la partie de ses recettes budgétaires qui lui sont propres, des ressources complémentaires liées aux prestations techniques qu'elle fournit au Conseil supérieur de l'audiovisuel pour la surveillance de la bande FM, ou pour la gestion des plaintes relatives au brouillage.

Ses crédits de paiement continuent à croître, puisqu'ils seront majorés de 25 % en 2005, après une augmentation de plus de 50 % en 2004, afin de lui permettre de maintenir la qualité de ses équipements de contrôle des brouillages, et de faire face à la multiplication des opérations de réaménagement du spectre des fréquences, dans un contexte de développement rapide des technologies hertziennes, avec la télévision numérique, l'Internet par satellite, la Wi-Fi.

Grâce aux crédits de paiement, le total des dotations à l'ANFr est globalement en légère augmentation de 0,4 %.

·  L'Autorité de régulation des télécommunications (ART) bénéficie, pour la deuxième année consécutive, d'une augmentation de crédit de l'ordre d'un million d'euros, soit de plus de 5 %. L'augmentation sur le budget de 2004 était répartie à peu près également entre les moyens de fonctionnement et les moyens en personnel. L'augmentation prévue pour le budget de 2005 est presque entièrement consacrée à des dépenses de personnel.

Ces augmentations de crédits ne concernent pas les activités touchant aux télécommunications, mais interviennent en préparation de l'extension des missions de l'Autorité au secteur postal, dans le cadre de l'institution future de l'« Autorité de régulation des communications électroniques et des postes » (ARCEP), prévue par le projet de loi relatif à la régulation des activités postales.

La montée en charge pour la dévolution des moyens nécessaires à la prise en charge de cette nouvelle compétence a été étalée sur trois années. En 2004, le cadre d'emplois avait été augmenté de 151 à 159. En 2005, il est prévu un passage de 159 à 165 de l'effectif budgétaire, soit le recrutement de 6 personnes, dont un membre supplémentaire pour le collège, conformément à ce qui a été décidé, en concertation avec le Gouvernement, lors de l'examen du projet de loi par le Sénat en janvier 2004. Une nouvelle augmentation de l'effectif budgétaire de trois emplois devrait intervenir dans le budget pour 2006.

Ainsi une nouvelle unité « Autorisations et Service universel postal » a été mise en place, qui s'emploie déjà, dans un premier temps, à établir une cartographie économique du secteur postal français, qui reste une terra incognita à ce jour, l'arbre immense de La Poste ayant caché la forêt hétéroclite des autres opérateurs.

Le retard pris dans l'attribution par la loi de cette nouvelle compétence postale de la future ARCEP justifie cependant l'annulation de 600 000 euros (moitié au titre des frais de personnel, moitié au titre des frais de fonctionnement), qui a été opérée sur les crédits de 2004 par le décret n° 2004-962 du 9 septembre 2004, ainsi qu'un report sur l'année 2004, par gel et dégel, d'un crédit de 1 153 000 euros inscrits initialement dans la loi de finances pour 2003. ⁽¹⁾

·  Le Groupe des écoles des télécommunications (GET) continue à bénéficier d'un effort particulier. Après avoir vu sa subvention majorée d'environ un million d'euros dans chacun des budgets pour 2003 et pour 2004, elle est à nouveau majorée de 1,930 millions d'euros en 2005, ce qui correspond à une augmentation de 3,5 %.

Cependant les crédits de soutien à la recherche dans le secteur des télécommunications ne se limitent pas à cette dotation spécifique au GET. Ils englobent la totalité des fonds mis à la disposition du Réseau national de recherche en télécommunication (RNRT), qui regroupe depuis 1998 les efforts de recherche des principaux acteurs des télécommunications : laboratoires publics, équipementiers, opérateurs, pouvoirs publics. Il s'organise autour de 220 projets représentant un investissement cumulé de plus de 423 millions d'euros, dont 237 millions d'euros résultent d'un soutien des pouvoirs publics, apporté par le ministère de l'Industrie pour les projets pré-compétitifs, et par le ministère de la Recherche pour les projets exploratoires. Au total, l'apport nouveau de fonds publics a représenté 14 millions d'euros en 2003. Mais aucun appel à propositions n'a été lancé en 2004 du fait des contraintes budgétaires.

Les entreprises, tout en participant au RNRT, conduisent parallèlement leur propre effort de recherche et développement. L'IDATE, cabinet spécialisé dans les études sur le secteur des télécommunications, a estimé à 2,1 milliards d'euros cet effort en France en 2003 (1,5 pour les équipementiers et 0,6 pour les opérateurs). Les dotations publiques à la recherche ont donc un effet de levier important.

Pour sa part, France Télécom, depuis l'arrivée à sa tête fin 2002 de l'ingénieur Thierry Breton, amorce une relance de ses dépenses de recherche et développement, qui devraient représenter 1,3 % du chiffres d'affaires en 2004 contre 1,1 % en 2003.

·  Les autres crédits sont maintenus à leur niveau du budget pour 2004, notamment ceux du Médiateur du service universel postal, qui joue, au service de l'amélioration des prestations postales, un rôle pilote très utile dans l'attente de la mise en place législative du dispositif de régulation des activités postales prévu par le droit européen.

·  On peut observer que le montant total des crédits alloués au budget des télécommunications est du même ordre de grandeur que la principale contribution du secteur aux « voies et moyens » : il s'agit des recettes collectées par le canal des redevances d'usage des fréquences radioélectriques (ligne 339), dont le produit est évalué pour 2005 à 115 millions d'euros, après avoir représenté 100 millions d'euros en 2004. En 2003, l'ANFr avait recouvré environ 20 millions d'euros sur les réseaux indépendants, et l'ART presque 100 millions d'euros sur les opérateurs ouverts aux publics.

CRÉDITS DU BUDGET DES POSTES ET TÉLÉCOMMUNICATIONS

(en euros)

1 : part de ces subventions attribuées à l'Association française des utilisateurs de télécommunications.

2 : compensation des surcoûts de distribution dans les zones peu denses.

3 : aide à la diffusion postale des publications d'information politique et générale.

4 : en faveur de l'Union postale universelle, de l'Union internationale des télécommunications, de la Conférence européenne des postes et télécommunications, du Bureau européen des fréquences, de l'Institut européen des normes de télécommunications, de l'Office européen des télécommunications.

La mise en œuvre de la LOLF

Ce rapport pour avis sur le secteur des postes et des télécommunications est peut-être un des derniers du genre, puisque l'année prochaine le budget de l'Etat sera examiné suivant des découpages par programme, dans le cadre des « budgets opérationnels de programme », et qu'aucun programme ne coïncide avec ce secteur.

Ce qui s'appellera l'« action » relative au « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information » sera absorbé au sein du programme « Développement des entreprises » qui englobera aussi les suivis budgétaires de la politique de l'énergie, du développement des PME, de l'environnement des entreprises industrielles, de l'offre de formation aux entreprises, de l'accompagnement des mutations industrielles, et du développement international de l'économie française.

DÉVELOPPEMENT DES TÉLÉCOMMUNICATIONS, DES POSTES
ET DE LA SOCIÉTÉ DE L'INFORMATION
(présentation à titre indicatif selon la nomenclature LOLF)

AE : Autorisations d'engagement ; CP : Crédits de paiement.

La déclinaison des programmes en « budgets opérationnels », comportant des objectifs et des indicateurs, encore en phase d'étude au sein des services, devrait être arrêtée pour la fin de l'année 2004.

Néanmoins, la dimension stratégique de ces deux secteurs conduira peut-être à maintenir un avis de la commission des affaires économiques sur les crédits de l'« action » relative au « Développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information », dans la mesure où un tel avis budgétaire fournit l'occasion, à échéance régulière, d'assurer un utile suivi d'ordre politique des évolutions en cours, complémentaire des bilans annuels effectués par les institutions à vocation plus technique, et mettant éventuellement le Parlement en situation d'alerter le Gouvernement sur des problèmes importants.

Les actions en cours

L'existence d'« effets de levier » conduit à ce que le budget des postes et télécommunications ne renvoie qu'une image assez imparfaite de la politique gouvernementale dans les deux secteurs concernés, car celle-ci passe principalement par des actions de coordination et d'incitation, comme c'est le cas dans le domaine du traitement de la fracture numérique, ou encore par des canaux n'ayant aucune incidence financière, comme cela a été le cas pour le redressement de France Télécom, la contribution budgétaire en la matière correspondant uniquement à l'adoption législative de l'article 80 de la loi n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 portant loi de finances rectificative pour 2002, qui a accordé la garantie de l'Etat à l'emprunt de 9 milliards d'euros contracté par l'ERAP pour participer à l'augmentation de capital de l'opérateur, le 24 mars 2003.

Au cours des deux précédentes années, l'action gouvernementale dans les secteurs des postes et des télécommunications s'est trouvée confrontée à des urgences, dont le point d'application s'est cependant déplacé :

- à l'automne 2002, l'urgence concernait l'opérateur dans le secteur des télécommunications, puisque France Télécom était en grande difficulté financière, et la régulation dans le secteur postal, du fait de l'exigence communautaire de la mise en place d'un régulateur ;

- à l'automne 2003, au contraire, la situation de France Télécom s'étant redressée et la démarche législative d'instauration d'une régulation des activités postales ayant été engagée au Sénat, elle concernait la régulation dans le secteur des télécommunications, avec l'obligation de la transposition du « paquet télécoms », et l'opérateur dans le secteur postal, dont l'avenir semblait problématique au point de rendre incertain l'aboutissement de la négociation devant permettre d'élaborer un nouveau contrat de plan avec l'Etat.

A l'automne 2004, les tensions se sont estompées dans le secteur des télécommunications alors qu'elles se sont avivées dans le secteur des postes, pour ce qui concerne aussi bien la régulation que l'opérateur.

·  En effet, le secteur des télécommunications dispose désormais d'un cadre législatif de régulation conforme au droit communautaire, puisque les trois lois devant permettre la mise à jour de ce cadre ont été publiées. Il s'agit de :

- la loi n° 2003-1365 du 31 décembre 2003 relative aux obligations de service public des télécommunications et à France Télécom, qui a réorganisé les conditions de fonctionnement du service universel des télécommunications, et a rendu possible la privatisation de France Télécom ;

- la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle, qui a créé le concept de « communications électroniques », et réformé le jeu des règles s'imposant aux opérateurs en vertu de la transposition du « paquet télécoms » européen ;

- la loi pour la confiance dans l'économie numérique, qui a regroupé tout un ensemble d'évolutions législatives touchant au développement de l'usage des communications électroniques, aussi bien en ce qui concerne l'Internet que la téléphonie mobile.

Désormais, la mise en œuvre de ce nouveau cadre normatif dépend de la publication des décrets prévus.

Dix-sept décrets d'application de la loi du 31 décembre 2003 sur le « statut de France Télécom » sont d'ores et déjà parus ; le projet de décret relatif au service universel (composantes et modalités de calcul du coût et des contributions) a fait l'objet des consultations obligatoires en juin dernier, puis a été soumis au Conseil d'Etat. Une consultation publique sur neuf des quatorze décrets d'application de la loi du 9 juillet 2004 sur les « communications électroniques » a eu lieu en septembre, et les projets ont déjà été soumis à différentes instances techniques consultatives. Les quatorze décrets d'application de la loi du 21 juin sur « l'économie numérique », dont la mise au point suppose un travail interministériel complexe, car ils ne relèvent pas de la compétence exclusive du ministère de l'industrie, en sont encore au stade de l'élaboration.

·  L'opérateur historique des télécommunications, sous la direction tout à fait remarquable de M. Thierry Breton, a par ailleurs poursuivi son redressement, puisqu'avec un chiffre d'affaires consolidé de 46,1 milliards d'euros en 2003, en légère baisse de 1 %, il a dégagé un résultat d'exploitation de 9,5 milliards d'euros en hausse de 40 % par rapport à celui de 2002. Sa dette financière nette, qui avait culminé à 68 milliards d'euros au 31 décembre 2002, a été ramenée au 31 décembre 2003 à 44 milliards d'euros.

Cette situation financière a même semblé assez bonne d'abord pour que l'opérateur procède à l'intégration totale de ses filiales Orange (en décembre 2003) et Wanadoo (en février 2004), ensuite pour que l'Etat mette en œuvre le processus de transfert du groupe au secteur privé rendu possible par la loi du 31 décembre 2003.

Ce transfert a été autorisé par le décret n° 2004-387 du 3 mai 2004. Il a porté, le 1^er septembre 2004, sur 10,85% du capital de France Télécom. A son issue, l'Etat détient désormais, directement et indirectement (via l'ERAP), 42,25 % du capital de France Télécom.

Ce transfert au secteur privé va accroître les marges de manœuvre de l'entreprise pour s'adapter aux évolutions futures des marchés des télécommunications, puisque, dans cette perspective, elle pourra compter sur un capital plus flexible et une base d'investisseurs élargie. L'opération a rapporté 5,1 milliards d'euros qui ont été affectés au désendettement des administrations publiques.

·  Ce passage à un régime de croisière dans le secteur des télécommunications fait contraste avec l'accumulation des tensions dans le secteur postal, où l'institution du dispositif de régulation exigée par le droit européen, ainsi que l'établissement des remèdes aux difficultés structurelles de La Poste mis en évidence par le contrat « de performances et de convergences » pour les années 2003-2007, signé le 13 janvier 2004 avec l'Etat, se font attendre en raison du délai d'adoption du projet de loi relatif à la régulation des activités postales, qui a fait l'objet d'une première lecture en janvier 2004 au Sénat. Ce texte reste en effet en instance de discussion devant l'Assemblée nationale, la date d'examen étant repoussé de mois en mois.

Ainsi que l'illustrait le titre du rapport d'information du sénateur Gérard Larcher en juin 2003, « La Poste : le temps de la dernière chance », La Poste a vitalement besoin des adaptations juridiques devant lui permettre de continuer à assumer ses missions d'intérêt général tout en rattrapant son retard de performance sur ses deux grandes concurrentes allemande (Deutsche Post) et hollandaise (TPG). Le rapport de la Cour des comptes sur « Les comptes et la gestion de la Poste de 1991 à 2002 », paru en octobre 2003, a mis en évidence un net retard de compétitivité, mais aussi de véritables handicaps structurels face à la concurrence, résultant de l'insuffisante compensation par l'Etat de plusieurs charges très lourdes qui sont imposées à la Poste au nom de l'intérêt général. Cette insuffisante compensation a également été pointée par le rapport de juillet 2003 de nos collègues Philippe Douste-Blazy et Michel Diefenbacher, présenté à l'issue des travaux de la commission d'enquête sur la gestion des entreprises publiques.

La demande récente de La Poste faite au ministre délégué à l'Industrie en vue de pouvoir relever le prix du timbre de cinq centimes à compter du 1^er février 2005 s'inscrit dans cette démarche de rattrapage, dans la mesure où le tarif français du service postal de base est resté depuis une dizaine d'années sensiblement inférieur au niveau moyen du tarif de base dans les pays de la Communauté européenne, créant à la longue un lourd différentiel au niveau de la capacité à dégager des marges d'autofinancement.

Le tarif moyen dans les pays de la Communauté européenne se situe en effet à 0,53 euro. L'ajustement souhaité à 0,55 euro se justifie par des contraintes géographiques particulières, liées notamment à l'étendue des zones à faible densité, qui sont génératrices de coûts d'exploitation supplémentaires.

Le contrat « de performances et de convergences » prévoit d'ailleurs que « La Poste procède aux ajustement tarifaires rendus nécessaires par l'ouverture du marché des envois postaux et par l'adaptation de la structure tarifaire à ses coûts ». La dernière hausse tarifaire date du 1^er juin 2003, et avait porté le prix du timbre pour la lettre de moins de 20 grammes de 0,46 à 0,50 euro.

La création d'une filiale ayant le statut d'établissement de crédit et reprenant toutes les activités financières de La Poste, élargies pour l'occasion au crédit immobilier sans épargne préalable, fait partie des mesures préconisées par le contrat de « de performances et de convergences » pour consolider la situation de La Poste, consolidation qui paraît indispensable pour qu'elle puisse continuer à assumer ses missions de présence territoriale et d'accès social aux services financiers.

*

* *

Ce rapport est donc l'occasion, s'agissant du secteur des télécommunications, de faire un bilan de l'évolution du cadre législatif et d'apprécier les premières retombées pratiques de ces évolutions, notamment s'agissant de la résorption de la fracture numérique, et pour ce qui concerne le secteur postal, de présenter les principaux points appelant des adaptations urgentes, ainsi que les solutions passant par l'adoption du projet de loi relatif à la régulation des activités postales.

Un noyau administratif efficace et réactif est indispensable pour piloter les mutations en cours, et une mobilisation souple et ciblée des instruments budgétaires limités mis au service des deux secteurs des postes et des télécommunications reste donc plus que jamais d'actualité.

LE SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Le secteur des télécommunications a été soumis au cours des derniers mois à un double changement : le premier est d'ordre institutionnel, et lié à la mise en place d'un cadre de régulation plus souple ; le second est lié à l'arrivée sur le marché d'une offre technologique nouvelle, en gestation depuis plusieurs années, dont les caractéristiques donnent tout son sens au cadre réglementaire nouveau.

Dans ce contexte renouvelé, les instruments de la réduction de la fracture numérique territoriale se sont multipliés, l'entreprise publique France Télécom étant ainsi incitée à renforcer son offre pour une meilleure couverture géographique des raccordements à haut débit.

I.- UN DOUBLE CHANGEMENT SYNCHRONISÉ

Le droit des télécommunications n'a cessé d'évoluer depuis le début des années quatre-vingt-dix pour s'adapter à la réalité technologique en évolution très rapide de ce secteur. La loi de réglementation des télécommunications du 26 juillet 1996 avait organisé la libéralisation au 1^er janvier 1998 d'un ensemble assez disparate de techniques de pure télécommunication, au sein duquel la téléphonie fixe conservait une place prépondérante. Trois lois successives adoptées entre décembre 2003 et juillet 2004 ont remodelé ce paysage réglementaire afin de l'adapter, d'une part, au processus de convergence des technologies, qui permet aujourd'hui le passage sur un même support de signaux de télécommunication et de signaux de communication audiovisuelle, et d'autre part, à la place croissance qu'occupent les communications électroniques dans la vie quotidienne.

A.- LE CHANGEMENT RÉGLEMENTAIRE

A la faveur de la transposition de directives européennes qui ont su anticiper au bon moment les évolutions fondamentales à l'œuvre dans le secteur des télécommunications, trois lois ont récemment adapté les règles encadrant l'activité des opérateurs et la fonction de régulation.

1. Un régime plus souple d'une portée plus large

Le code des postes et des communications électroniques tel qu'il résulte des modifications apportées par la transposition du « paquet télécoms » définit un régime plus souple pour les opérateurs, mais étend en même temps sa portée à des univers techniques englobés dans une approche nouvelle des télécommunications.

a) L'assouplissement du régime

L'allégement des contraintes imposées aux opérateurs, dans une perspective d'ouverture des marchés et de renforcement de la concurrence, s'est effectué dans le cadre de la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle ; il s'agit là d'une dimension essentielle du nouveau cadre juridique des télécommunications. Cet allègement normatif prend la forme emblématique de deux dispositions : la suppression de l'autorisation préalable, et la mise en place de la procédure dite « des marchés pertinents ».

·  La disparition du régime d'autorisation préalable pour les opérateurs résulte de la transposition de la directive 2002/20/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à l'autorisation de réseaux et de services de communications électroniques (directive dite « autorisation »).

Il lui est substitué un régime de simple déclaration préalable auprès de l'autorité de régulation (article L. 33-1 du code des P&T).

Cette suppression de l'autorisation ne souffre d'exception que dans deux cas, correspondant à l'utilisation de « ressources rares » : ceux du recours à des fréquences radioélectriques (en téléphonie mobile) ou à des numéros d'appel. Conformément aux règles attachées à l'occupation du domaine public, l'octroi de ces autorisations ne vaut que pour une période donnée, et demeure subordonné au versement d'une redevance.

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 a prévu la liste fermée des seules conditions dont peut être assorti l'exercice de l'activité d'opérateur, au titre du respect d'« exigences essentielles », comme la confidentialité des messages, la sécurité des transmissions, l'interopérabilité des services, la gratuité de l'acheminement des appels d'urgence.

Les articles L. 42-1 et L. 44 du code des P&T établissent également la liste fermée des conditions spécifiques d'utilisation associées par ailleurs, de manière spécifique, à l'octroi de fréquences ou de numéros : limitation des brouillages et de l'exposition du public, pour les fréquences ; respect des prescriptions relatives à la portabilité, pour les numéros.

·  La procédure des « marchés pertinents » constitue une innovation juridique tout à fait originale du « paquet télécoms », et plus particulièrement de la directive 2002/21/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 mars 2002 relative à un cadre réglementaire commun pour les réseaux et services de communications électroniques (directive dite « cadre »). Elle consiste à confier au régulateur sectoriel le soin d'organiser la transition progressive vers l'application du droit commun de la concurrence, à mesure que les marchés deviennent concurrentiels. Le dispositif de contrôle peut ainsi s'ajuster de manière dynamique à la réalité des différentes composantes du marché.

Le régulateur décompose le secteur des télécommunications en « marchés pertinents » pour y apprécier l'état de la concurrence et limiter son contrôle a priori aux seuls cas où des déséquilibres forts entre opérateurs sont constatés : lorsqu'un marché est identifié comme concurrentiel, les litiges auxquels il donnera lieu ne doivent plus ensuite relever que du seul Conseil de la concurrence.

C'est là une manière de prendre en compte la vitesse des évolutions technologiques, que les modes classiques de production des normes, lois ou décrets, soumis à des procédures d'élaboration complexes, ne permettent pas toujours de suivre avec suffisamment de souplesse.

Globalement, la procédure des « marchés pertinents » s'inscrit dans une perspective d'assouplissement liée à la fin progressive de la perception des télécommunications comme formant un secteur économique spécial du point de vue des mécanismes de la concurrence.

b) L'élargissement du champ d'application

Le « paquet télécoms » a prévu que le régime plus souple qu'il instituait devait en même temps s'appliquer à un ensemble plus large d'opérateurs, relevant aussi bien du secteur de l'audiovisuel que de celui de l'Internet.

·  La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 précitée a concrétisé juridiquement l'idée sous-jacente au « paquet télécoms » que désormais les supports de télécommunications devraient bénéficier du même régime quelle que soit l'utilisation qui en serait faite : c'est là la prise en compte du phénomène de « convergence » technologique, favorisé par les progrès de la numérisation.

A une logique de régulation par type de contenu transporté se trouve ainsi substituée une logique de régulation disjointe du contenu et du support.

La création en droit du concept de « communication électronique » marque cette volonté de conférer une dimension transversale au régime juridique des opérateurs.

Le secteur concerné au premier chef par ce nouveau découpage juridique est celui de l'audiovisuel, qui régulait ses supports de façon spécifique dans le cadre de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA). Ce n'est donc pas un hasard si la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 visait aussi, en son titre II, les « services de communication audiovisuelle », puisqu'il était dès lors nécessaire de modifier toutes les dispositions de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 touchant à la régulation des supports, pour en réajuster le dispositif sur la seule régulation des services transportés.

La mise en œuvre de ce principe de neutralité technologique permettra en particulier au secteur du câble de se trouver placé à égalité de concurrence avec les autres supports de diffusion de l'information, alors qu'il faisait jusque là l'objet de règles spécifiques.

·  L'autre secteur qui a été amené à réorganiser son régime juridique dans la logique de la « convergence » est celui de l'Internet. C'est là l'œuvre de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique qui apparaît de ce point de vue comme complémentaire à la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 précitée.

Auparavant, les opérateurs de l'Internet, fournisseurs d'accès et hébergeurs, voire intermédiaires techniques, étaient placés dans un contexte juridique ambigu. D'une part, ils étaient définis dans le cadre de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, au chapitre VI du titre II, chapitre relatif aux « services de communication en ligne autres que de correspondance privée », ce qui les plaçait implicitement sous le contrôle du Conseil supérieur de l'audiovisuel. D'autre part, notamment en vertu de l'ancien article L. 32-3-1 qui les visait explicitement ⁽²⁾, ils relevaient du code des postes et des télécommunications, et donc de l'Autorité de régulation des télécommunications, pour ce qui concernait par exemple la contribution au service universel des télécommunications.

La loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique a clarifié cette situation, puisqu'elle a abrogé le chapitre VI du titre II de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, et repris à son compte la définition des opérateurs de l'Internet, ainsi que de l'Internet lui-même, en se constituant ainsi comme une loi fondatrice nouvelle pour ce mode de communication électronique particulier.

Elle établit de manière claire les conditions d'application du principe de convergence à l'Internet :

- d'une part, la définition qu'elle retient pour l'Internet, sous la désignation de « communication au public en ligne », en fait un « procédé de communication électronique », relevant par conséquent, en tant que « support », du code des postes et des communications électroniques ;

- d'autre part, la définition de la « communication audiovisuelle » qu'elle insère dans la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986, a pour effet d'établir que toute diffusion sur Internet d'un service de communication audiovisuelle relève du régime, placé sous le contrôle du CSA, de ce type particulier de « contenu ».

La diffusion sur Internet des « contenus » qui ne relèvent pas de la « communication audiovisuelle », c'est-à-dire en pratique des écrits éventuellement enrichis d'illustrations ou d'images fixes, qui constituent la part largement prépondérante de l'information mise en ligne, se trouve ainsi soumise à l'ensemble des règles du droit commun, ainsi qu'aux prescriptions particulières de la loi pour la confiance dans l'économie numérique, sans qu'aucune disposition spécifique de la loi du 30 septembre 1986 puisse leur être applicable.

Les prescriptions particulières de la loi pour la confiance dans l'économie numérique concernent par exemple les conditions de la responsabilité des intermédiaires techniques en cas de diffusion de contenus illicites, ou les obligations de publication d'informations auxquelles ils sont astreints.

Ainsi, de la même façon que la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques a unifié le régime du « support», quel que soit le « contenu » transporté, la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique a unifié le régime de la « communication audiovisuelle », quel que soit le « support » utilisé.

L'architecture ainsi créée a libéré un espace pour un droit autonome de l'Internet venant, à l'instar du droit de l'audiovisuel, compléter le droit commun, car tout droit spécifique ne se justifie que par un besoin de compenser certaines insuffisances du droit commun, mais tout en restant disjoint du droit de l'audiovisuel.

2. Le repositionnement de la fonction de régulation

Le droit issu du « paquet télécoms » accorde une place plus importante qu'auparavant à l'autorité de régulation, qui définit son propre champ d'intervention à travers l'analyse des « marchés pertinents », et dispose de moyens juridiques renforcés pour recueillir des informations et faire appliquer ses décisions. Cette consolidation est plus particulièrement évidente s'agissant des outils de contrôle des opérateurs dits « puissants ». En contrepartie de cette évolution, le législateur a eu le souci de recaler la fonction de régulation par rapport à ses objectifs fondamentaux, vis-à-vis en particulier de la satisfaction du consommateur final, afin que celle-ci ne soit pas traitée exclusivement comme un produit secondaire de la concurrence.

a) La renforcement du contrôle des opérateurs puissants

La loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques a doté l'autorité de régulation d'une panoplie très large d'outils pour le contrôle des opérateurs puissants, et lui a fourni aussi des instruments lui permettant de vérifier l'application de ses décisions. Le législateur a cependant veillé à ce que ces moyens ne soient pas utilisés à gêner l'innovation technologique.

·  Vis-à-vis des opérateurs qu'elle a identifiés comme « puissants », juridiquement définis par le code des postes et des communications électroniques comme « exerçant une influence significative sur un marché », l'autorité de régulation est mise à même de disposer, en vertu des articles L. 38 et L. 38-1 de ce code, de toute une palette d'obligations qu'elle peut imposer, sur les marchés de gros comme sur les marchés de détail.

S'agissant des marchés de gros, ces obligations définies par l'article L. 38 visent essentiellement à préserver les conditions d'interconnexion et d'accès, et permettent, le cas échéant, de contraindre les opérateurs puissants à publier des offres techniques et tarifaires détaillées d'interconnexion ou d'accès (dont l'autorité de régulation peut d'ailleurs imposer des modifications), à fournir des prestations d'interconnexion ou d'accès dans des conditions non discriminatoires, à faire droit à des demandes raisonnables d'accès à des éléments de réseau ou à des moyens qui y sont associés, à se voir interdire de pratiquer des tarifs ne reflétant pas les coûts correspondants, ou à isoler sur le plan comptable certaines activités en matière d'interconnexion ou d'accès.

C'est dans le cadre de ces obligations sur les marchés de gros, dont la mise en œuvre est conditionnée par une analyse préalable de marché, que doit s'inscrire notamment le traitement de la question de la « revente de l'abonnement », revendication majeure des opérateurs alternatifs qui tiennent à pouvoir proposer un service complet à leurs clients, faisant disparaître le maintien d'une facturation à part, par France Télécom, de l'abonnement d'utilisation du réseau de téléphonie fixe.

S'agissant des marchés de détail, les obligations pouvant être imposées aux opérateurs puissants sont énumérées par l'article L. 18-1, et conduisent, si elles sont mises en œuvre, à leur interdire de fournir des prestations de façon discriminatoire, de proposer des offres abusivement couplées, de pratiquer des tarifs ne reflétant pas les coûts correspondants. Elles peuvent conduire également à leur imposer le respect d'un encadrement pluriannuel des tarifs, ou aussi un contrôle préalable sur les nouveaux tarifs, l'autorité de régulation ayant alors un droit d'opposition sur décision motivée.

Le nouveau cadre normatif ainsi défini met explicitement l'accent sur la régulation des marchés de gros, le contrôle des marchés de détail n'intervenant qu'en deuxième instance. Ainsi, le contrôle a priori des tarifs de détail aura vocation à être significativement allégé dans le temps au profit d'un contrôle a posteriori au travers du droit commun de la concurrence.

Cette palette d'outils juridiques d'encadrement s'accompagne de dispositions devant assurer leur efficacité. Ainsi l'autorité de régulation peut assortir sa décision d'imposer une obligation à un opérateur puissant, de la contrainte supplémentaire de tenir une comptabilité des services et des activités qui permettent de vérifier le respect de cette obligation. En outre, la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004, en modifiant l'article L. 36-11 du code des postes et des communications électroniques, a conféré à l'autorité le droit de prendre des mesures conservatoires en cas d'urgence, ou en cas de défaut de respect d'une décision, de demander au juge (en l'occurrence, le président de la section du contentieux du Conseil d'Etat statuant en référé) une condamnation à des astreintes. Il s'agit là d'un alignement sur la batterie des moyens de contrôle d'ores et déjà mis, en France, à la disposition de la Commission de régulation de l'énergie.

Le recours à ses divers moyens de contrôle demeure cependant encadré à l'échelle communautaire, puisque l'autorité de régulation française doit accomplir sa mission en coordination avec les régulateurs des autres pays membres, et sous le contrôle de la Commission européenne.

·  Le débat parlementaire relatif à la transposition du « paquet télécoms » a soulevé la question des conditions dans lesquelles le contrôle de l'autorité de régulation pouvait s'exercer en cas d'innovation technologique.

Une innovation technologique ayant par nature un impact déséquilibrant sur le marché, puisqu'elle détourne plus ou moins vers elle, par un effet de substitution, la demande adressée aux produits classiques, il existe un risque qu'elle déclenche la mise en œuvre de certaines procédures prévues pour contrôler un comportement trop agressif des opérateurs puissants.

A cet égard, la recommandation de la commission du 11 février 2003 concernant les marchés pertinents de produits et de services dans le secteur des communications électroniques susceptibles d'être soumis à une réglementation ex ante, a indiqué dans son considérant 15 : « les marchés nouveaux et émergents, sur lesquels des entreprises peuvent être puissantes grâce aux «avantages du précurseur», ne devraient pas être soumis en principe à une réglementation ex ante. »

Le législateur a donc été amené à donner une traduction juridique de cette nuance introduite par l'expression « en principe », en prévoyant que les opérateurs intervenant sur les marchés émergents ne sont pas susceptibles de faire l'objet des dispositions relatives aux opérateurs puissants, sauf si cette absence de régulation porte atteinte aux objectifs fondamentaux assignés par l'article L. 32-1 à la régulation (maintien du service universel, exercice de la concurrence au bénéfice des consommateurs, développement du marché, etc.).

Si néanmoins des mesures de contrôle devenaient indispensables, l'autorité de régulation ne pourrait les décider que par une décision dûment motivée « indiquant au cas par cas ceux des objectifs auxquels il est porté atteinte, et justifiant l'adéquation des obligations imposées » (paragraphe II de l'article L. 38-1 du code des P&T).

b) L'accent mis sur la satisfaction du consommateur final

La réorganisation du droit des télécommunications a fourni l'occasion de prendre en compte une dimension jusque là un peu oubliée dans la fonction de régulation, à savoir la satisfaction du consommateur final. Indépendamment du service universel, qui organise par ailleurs la couverture des besoins fondamentaux de la population, il s'agit pourtant là d'une justification fondamentale de la concurrence.

Les prescriptions de la loi relativement à cette dimension de la concurrence ont été enrichies de quelques dispositions très ciblées, mais fortement symboliques. Par ailleurs, le Parlement s'est doté de nouveaux moyens de contrôle lui permettant de se constituer en gardien de cette conception d'une concurrence à finalité humaine.

·  Dans son organisation générale, le dispositif de régulation du secteur des télécommunications vise pour l'essentiel les opérateurs et leurs comportements industriels, sans se référer directement à la satisfaction du consommateur final. Celle-ci est considérée comme découlant implicitement du bon fonctionnement de la concurrence, selon la logique à l'œuvre dans le modèle classique de marché.

Quelques dispositions du code des postes et des communications électroniques, mises à jour par les lois récentes, rappellent néanmoins que certains objectifs de bien-être des consommateurs doivent guider la régulation du marché.

L'article L. 32-1, modifié par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques, indique que les deux autorités réglementaires concernées, à savoir le ministre chargé des communications électroniques et l'autorité de régulation, doivent veiller notamment à ce que leurs décisions respectent :

- « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de communications électroniques » ;

- le « secret des correspondances » et le « principe de neutralité au regard du contenu des messages transmis », ainsi que « la protection des données à caractère personnel » ;

- « la prise en compte de l'intérêt des territoires et des utilisateurs, notamment handicapés, dans l'accès aux services et aux équipements ».

Aux marges de la régulation des télécommunications proprement dite, la même loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004, et la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique ont de même, aux articles L. 34 et L. 33-4-1 du code des postes et des communications électroniques, adapté le régime de la protection des données personnelles, et celui de la prospection directe en mettant en œuvre notamment le principe du consentement préalable, respectivement pour la constitution d'annuaires de téléphonie mobile et la sollicitation commerciale en ligne des personnes physiques.

Mais, au-delà de l'affirmation de principes généraux, ou du renforcement des dispositifs protecteurs de la vie privée, le souhait que la régulation veille effectivement à ce que la concurrence s'exerce « au bénéfice des utilisateurs », ont conduit les évolutions récentes de la législation des télécommunications à faire une place à des dispositions de nature plus spécifiquement sociale.

L'occasion en a été donnée par le besoin de répondre à certaines préoccupations des consommateurs modestes concernant l'utilisation de la téléphonie mobile :

- la première de ces préoccupations concerne les modes de facturation des services de téléphonie mobile. Celles-ci prennent des formes très disparates, entre les cartes prépayées et les divers forfaits disponibles, ce qui rend difficile pour le consommateur d'effectuer une comparaison entre les offres proposées. Par ailleurs les cartes prépayées, très largement utilisées par les personnes en difficulté, qui n'ont pas toujours un lieu de résidence permanent, ou qui n'ont pas les moyens de supporter le coût récurrent de l'abonnement d'un téléphone fixe, sont en outre présentées comme offrant une durée de communication différente de la durée effective, puisque le décompte intègre les frais de connexion de chaque appel.

La loi pour la confiance dans l'économie numérique, en créant l'article L. 113-4 du code de la consommation, a imposé aux opérateurs de tenir à la disposition de tous leurs clients une proposition de contrat reposant sur une facturation à la seconde, de manière à assurer une meilleure comparabilité des offres concurrentes. Elle a imposé aussi que les dispositifs de règlement prépayé fassent désormais l'objet d'un décomptage à la seconde, « dès la première seconde » ;

- la seconde préoccupation concerne la facturation des numéros spéciaux de type « 0800 ». Il s'agit de services gratuits pour l'appelant, dont le coût est en fait supporté par l'appelé, qui cherche ainsi à faciliter l'établissement du contact avec ses usagers. Des services sociaux offrent notamment par ce canal des services gratuits d'assistance ou d'orientation.

La difficulté vient de ce que la gratuité, dans ces dispositifs de numéros spéciaux, ne valait jusque là que pour des appels en téléphonie fixe. Cette limitation résulte de ce que les appels depuis des téléphones mobiles, du fait des frais d'interconnexion, coûtent plus chers que les appels en téléphonie fixe, voire occasionnent des dépenses particulièrement lourdes en cas de communication depuis l'étranger ; l'offreur du service sur numéro spécial risquerait donc de voir fortement augmenter sa charge budgétaire de maintien de la gratuité, si celle-ci était étendue brusquement, au risque même de ne plus avoir les moyens d'offrir son service.

Pour tenir compte de cette dimension du problème, la loi pour la confiance dans l'économie numérique, en son article 55, a décidé l'instauration, à destination exclusive des services sociaux, d'une tranche de numéros spéciaux pouvant assurer la gratuité d'appel aussi bien en téléphonie mobile qu'en téléphonie fixe. La prise en charge en est partagée entre opérateurs et fournisseurs de services, selon des principes définis par l'Autorité de régulation des télécommunications à l'issue d'une consultation publique.

Ces deux dispositions emblématiques n'ont été finalement inscrites dans la loi pour la confiance dans l'économie numérique qu'après un large débat qui s'est déroulé aussi pour partie au cours de la discussion de la loi relative aux communications électroniques. Elles n'ont donc rien d'anecdotique, et traduisent au contraire une ferme volonté du législateur d'infléchir le dispositif de régulation pour assurer le bénéfice de la concurrence sur le marché des télécommunications au plus grand nombre.

·  En complément de ces dispositions ciblées donnant au régulateur les moyens de résorber des difficultés identifiées, le législateur a renforcé ses instruments d'évaluation de l'action de régulation, à trois niveaux :

- d'abord, par l'obligation qui est faite à l'autorité de régulation de produire un bilan des mesures qu'elle a antérieurement prises sur les segments concernés, chaque fois qu'elle lance une nouvelle analyse de marché ;

- ensuite, par l'intégration d'une évaluation de l'action de l'autorité de régulation, dans le rapport annuel de la Commission supérieure du service public des postes et des communications électroniques ;

- enfin, et surtout, par l'introduction de la possibilité pour une commission permanente du Parlement de lui demander, dans le cadre d'une audition, de rendre compte de son action de façon précise, en fonction des objectifs de la régulation (ceux définis par l'article L. 32-1 du code des P&T).

Ce renforcement des moyens de supervision du Parlement vise, sans porter atteinte à l'indépendance de l'autorité de régulation, à vérifier que la régulation intègre bien la finalité du bien-être collectif. Les analyses produites dans ce cadre devraient faciliter la mise en évidence d'éventuels décalages entre les progrès effectués dans l'organisation du marché et les attentes des consommateurs finals. L'autorité de régulation devrait disposer, en retour, de plus d'informations sur la manière de définir, au mieux de l'intérêt national, les priorités de son action, quitte à ce qu'elle fasse connaître le cas échéant les limites de ses moyens juridiques d'intervention relativement à certaines questions.

Ce dispositif de guidage répond à un besoin inhérent à la structure oligopolistique du marché des télécommunications. En effet, les instruments habituels de mesure de la concurrence, qui sont calés sur le modèle théorique du marché dit de « concurrence pure et parfaite », bien adapté au cas d'une myriade de producteurs offrant un produit identique, fonctionnent mal dans le cas d'un marché réduit à un petit nombre d'opérateurs, qui rend possible des stratégies d'entente « informelle » entre les entreprises.

Cette situation d'entente « informelle » est illustrée par le schéma dit de « la courbe de la demande coudée » que l'on peut décrire ainsi : l'offre cumulée des entreprises se cale, comme s'il s'agissait de l'offre d'une seule entreprise en monopole, au niveau où le coût marginal égale le prix marginal, c'est-à-dire à un niveau inférieur à celui que permettrait une parfaite concurrence ; mais aucune entreprise n'a intérêt à engager une guerre sur le prix pour augmenter son offre, car sitôt que l'une baisserait son prix, les autres ne pourraient que suivre pour protéger leur part de marché, et celle qui aurait baissé la première ne pourrait donc retrouver, au niveau des quantités vendues, la compensation du sacrifice qu'elle aurait initialement consenti au niveau du prix ; au terme de la guerre, toutes se retrouveraient in fine avec la même part de marché, avec un prix plus bas, donc perdantes. En conséquence, la diminution d'offre liée à l'écart entre l'équilibre d'entente « informelle » et l'équilibre de concurrence parfaite perdure, comme perdure la frustration du consommateur qui résulte de cette offre moindre.

Les comparaisons internationales s'agissant des télécommunications n'ont par ailleurs, en raison de la différence des environnements économiques nationaux, qu'une valeur très relative, dès lors qu'il s'agit de constater autre chose que des retards technologiques ou des écarts de prix importants.

Il faut donc que le régulateur puisse disposer d'autres guides de son action que les indicateurs théoriques, et c'est cette forme d'aide au pilotage que peut lui apporter occasionnellement le Parlement, les élus étant à même de connaître les attentes insatisfaites des consommateurs dans leur circonscription.

Le mécanisme de remontée d'informations ainsi institué a d'autant plus de pertinence qu'il s'enrichit implicitement d'un filtrage écartant les demandes aberrantes, puisque le Parlement module les revendications initiales des consommateurs.

Les mécanismes de supervision institués par la loi n° 2004-669 du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques marquent donc une volonté du législateur d'infléchir le positionnement de l'autorité de régulation : en la plaçant, d'une certaine manière, dans la mouvance du Parlement, il renforce la légitimité de cette autorité tout en la mettant en situation de mieux prendre en compte la satisfaction finale des consommateurs.

Cette inflexion institutionnelle crée l'embryon d'une conception nouvelle de l'indépendance de l'autorité de régulation, rapprochant celle-ci du modèle de la Federal Communications Commission, « agence » indépendante certes du Gouvernement, mais directement responsable devant le Congrès des Etats-Unis.

La réforme du collège de l'autorité de régulation qui a été engagée dans le cadre du projet de loi relatif à la régulation des activités postales, le nombre de ses membres étant augmenté de cinq à six en contrepartie de l'extension de l'activité de l'autorité au secteur postal, irait dans le même sens, puisque les personnalités désignées par les présidents des deux chambres du Parlement, quatre au total, y deviendraient majoritaires.

Une telle évolution ne serait pas contraire au droit européen, qui met l'accent sur l'indépendance par rapport aux opérateurs, et plus particulièrement par rapport aux opérateurs publics, et donc à la tutelle gouvernemen